×
НАЦИОНАЛНО СДРУЖЕНИЕ НА ОБЩИНИТЕ В РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ

Новини Новини

Анализи

Начало | Дейност | Проучвания и анализи | Анализи | Анализ на ОСЕС за установените нередности през 2020 година

Анализ на ОСЕС за установените нередности през 2020 година

17.06.2022
Анализ на ОСЕС за установените нередности през 2020 година

На http://www.aeuf.minfin.bg/bg/25,  Изпълнителната агенция „Одит на средствата от ЕС“ (ИА ОСЕС) публикува традиционния си ежегоден Анализ на нередностите, установени при извършените през 2020 г. одитни ангажименти. Част от същия е и Обобщение на срещаните в практиката на Одитния орган нарушения за ограничителни изисквания и насоки за избягването им.

Анализът на нередностите, установени при извършените през 2020 г. одитни ангажименти:

  • Включва програмите за програмен период 2014-2020, съфинансирани от Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Фонда за подпомагане на най-нуждаещите се лица;
  • Обхваща обществени поръчки, възложени по реда на отменения Закон за обществените поръчки (ЗОП) (в сила до 14.04.2016 г.) и по настоящия ЗОП (в сила от 15.04.2016 г.), както и по глава 4 на ЗУСЕСИФ и Практическото ръководство за договорни процедури за външни действия на Европейския съюз (PRAG), по което се възлагат процедури по Програмите за трансгранично сътрудничество по външните граници на ЕС;
  • Отразява резултати от одитите на 187 проекта по програмите, в рамките на които са проверени 388 процедури за избор на изпълнител, от които по ЗОП -271 процедури, ПМС № 160/2016 г. -37 процедури и 80 процедури по PRAG. В резултат на извършените проверки са установени 181 нередности в 289 поръчки по оперативните програми и в 22 по програмите за трансгранично сътрудничество, Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство (ФМ на ЕИП), Норвежкия финансов механизъм (НФМ) и Фонд „Солидарност“. Предложено е прилагане на финансови корекции върху разходите по договори, сключени по 54 процедури за възлагане на доставки, услуги или строителство по оперативните програми и по 7 процедури по PRAG. Тези нарушения не са били констатирани от Управляващите органи при верификацията на разходите. Установените нередности извън областта на обществените поръчки са 14 на брой. Одитният орган е установил наличие на индикатори за измама в 3 случая по 3 проекта – 2 от случаите касаят процедури за избор на изпълнител и 1 – недопустим разход в резултат на конфликт на интереси.

Таблица: Информация за резултатите от извършените през 2020 г. проверки по програми за периода 2014-2020:

Оперативна програма 2014-2020 Брой проекти Брой процедури за избор на изпълнител Брой договори Брой нередности в проверените поръчки Брой процедури за избор на изпълнител с грешка в одитираните разходи Брой нередности извън процедурите за избор на изпълнител
„Транспорт и транспортна инфраструктура“ (ОПТТИ) 6 20 26 4 - -
„Околна среда“ (ОПОС) 17 38 48 51 7 2
„Добро управление“ (ОПДУ) 25 39 42 19 7 4
„Региони в растеж” (ОПРР) 27 105 167 84 25 -
„Развитие на човешките ресурси“ (ОПРЧР) 19 7 9 1 1 3
„Иновации и конкурентоспособност“ 30 35 66 4 4 3
„Наука и образование за интелигентен растеж“  (ОПНОИР) 14 41 83 18 7 1
Храни и/или основно материално подпомагане 2 2 15 - - -
ПТГС „България – Северна Македония“, „България – Сърбия“ и „България – Турция“ 31 84 86 10 7 -
Черноморски басейн 2 2 3 1 1 -
Балкани- Средиземно море 1 3 7 - - 1
Гърция-България 2 6 11 7 1 -
ФМ на ЕИП 2014-2021 9 4 6 1 1 -
Фонд „Солидарност“ 2 2 4 3 - -
ОБЩО: 187 388 573 203 61 14

Установените от одитния орган типове нередности:

Установените нередности по ЗОП, PRAG и при избора на изпълнител от лица, които не са възложители по ЗОП, са квалифицирани в съответствие с 23-те типа нередности по Насоките за определяне на финансови корекции, които се правят върху разходите, финансирани от ЕС, при несъответствие с правилата за възлагане на обществени поръчки, приети с решение на Европейската комисия от 14.05.2019 г.

I.Типове нередности при възлагане на обществени поръчки по действащия ЗОП:

  1. Грешки при подготовката и откриването на процедурата за възлагане на обществена поръчка: приблизително 74 % от общия брой на установените отклонения. Класифицирани, като:

1.1. Незаконосъобразен избор на ред/ вид процедура за възлагане на обществена поръчка: изразяват се в незаконосъобразно разделяне на части с цел прилагане на ред за възлагане за по-ниски стойности или неоснователен избор на процедура по договаряне. Констатирани случаи на незаконосъобразно разделяне на обществена поръчка и неоснователен избор на вида процедура за възлагане на обществена поръчка за: услуга с предмет упражняване на авторски надзор; на дейности по поддръжка и развитие на информационен портал и неоснователен избор на процедура пряко договаряне. Установени общо 6 нередности по проекти по ОПДУ и ОПРР;

1.2. Липса на обосновка за неразделяне на предмета на поръчката на обособени позиции: констатирана при поръчка включваща изготвяне на инвестиционен проект за реконструкция и ремонт на обект, изпълнение на строителство съгласно одобрения работен проект и упражняване на авторски надзор по време на изпълнението на строителството от лицата, подготвили инвестиционния проект. Установени общо 2 нередности по проекти по ОПРР;

1.3. Нарушения при сроковете за получаване на офертите: възложителят не е изпълнил задълженията си за определяне на по-дълг срок за получаване на офертите при откриване на процедурата или за удължаване на срока за получаване на офертите след обявяването й. Установени общо 6 нередности по проекти по ОПОС, ОПДУ, ОПРР, ОПНОИР и Фонд „Солидарност“;

1.4. Незаконосъобразен срок за достъп до документацията за обществена поръчка: два случая на недостатъчен срок за достъп до документацията за обществена поръчка по ОПОС;

1.5. Нарушения при разясненията по документацията за поръчката: промяна с разяснение на критерии за подбор или критерий за възлагане, или на изисквания за изпълнение-техническа спецификация; липса на съобщаване/ публикуване на разяснения/ допълнителна информация. Установени общо 2 нередности по проекти по ОПРР;

 1.6. Условия, които дават предимство или необосновано ограничават участието на лица в процедурата: свързани или с формулировката на критериите за подбор на участниците, или с документите, които следва да се представят за доказването им, като: ограничения спрямо чуждестранните икономически оператори; непропорционални изисквания относно техническите възможности на участниците; непропорционални изисквания относно професионалната квалификация и опита на експертите; изисквания, водещи до неравно третиране на различните видове участници и други. Установени общо 62 нередности по проекти по ОПДУ, ОПРР, ОПОС, ОПНОИР, ОПТТИ, Програма „Черноморски басейн“ и ПТГС Гърция- България;

1.7. Незаконосъобразна методика за оценка на офертите: формулиране на показатели за оценка, които не са свързани пряко с предмета на обществената поръчка (допускане да се оферират допълнителни дейности извън техническите спецификации; използване на показатели за оценка, които не допринасят за качественото изпълнение на поръчката и съответно не способстват за избор на най-добрата оферта; използване на показатели за оценка, при които присъждането на точки е свързано не с предмета на поръчката, а с офертите на другите участници); присъждане на точки за предложения, които не отговарят на изискванията на техническата спецификация; необосновано ограничение по национален признак. Установени общо 51 нередности по проекти по ОПДУ, ОПРР, ОПОС, ОПНОИР, ОПТТИ, ОПРЧР, ПТГС Гърция- България и Фонд „Солидарност“;

1.8. Нарушения при техническите спецификации и предмета на поръчките: формулиране на незаконосъобразна техническа спецификация и/или незаконосъобразен предмет на обществената поръчка. Установени общо 8 нередности по проекти по ОПРР, ОПОС, ОПНОИР и Фонд „Солидарност“;

  1. Грешки при разглеждане и оценяване на офертите: приблизително 22% от общия брой на установените отклонения. Класифицирани, като: определеният за изпълнител участник не отговаря на първоначално обявените от възложителя изисквания, но в резултат на пропуски в работата на комисията е допуснат до участие и оценка (21 случая по ОПРР, ОПДУ, ОПОС, ОПНОИР и ПТГС Гърция- България); неправилно прилагане от страна на комисията на определените от възложителя критерии за подбор, което е довело до неоснователно отстраняване на участници/ кандидати (17 случая по ОПДУ, ОПРР и ОПОС); незаконосъобразно прилагане на методиката за оценка на офертите (1 случай по ОПРР); изменение на офертата на избрания изпълнител при оценяването и/или подписване на договора с възложителя (2 случая по ОПРР и ОПОС);
  2. Грешки при сключването и изпълнението на договорите за обществени поръчки: приблизително 5% от общия брой на установените отклонения. Класифицирани, като: промяна в срока за изпълнение; промяна на екипа за изпълнение на поръчката; сключване на допълнително споразумение към договора за обществена поръчка, с което е удължено времето за завършване на обекта и е допълнено приложението към офертата, с която се обособяват 6 подобекта в предмета на поръчката; доставка на техника, която не е включена в предмета на поръчката и офертата на изпълнителя; представената банкова гаранция за изпълнение на договора е с изтекъл срок на валидност и др. – 9 случая по ОПДУ, ОПРР, ОПОС, ОПТТИ и ОПНОИР.
  3. Типове нередности при процедури за избор на изпълнител по Практическото ръководство за договорни процедури за външни действия на ЕС (PRAG):

По Програмите за трансгранично сътрудничество „България – Северна Македония 2014-2020”, „България – Сърбия 2014-2020” и „България – Турция 2014-2020“, са одитирани 31 проекта. Одиторите са извършили проверки на 80 процедури за избор на изпълнител. При извършените проверки Одитният орган е установил 10 нередности. Предложено е прилагане на финансови корекции върху разходите по договори, сключени в резултат на проверени 7 процедури за възлагане на доставки, услуги и строителство.

Информация за установените нередности:

  1. Грешки при подготовка и откриване на процедурата, като: условия, които дават предимство или необосновано ограничават участието на лица в процедурата (непропорционални изисквания относно техническите възможности на участниците; непропорционални изисквания относно професионалната квалификация и опита на експертите); нарушения при техническите спецификации и предмета на поръчките (формулиране на незаконосъобразна техническа спецификация и/или незаконосъобразен предмет на обществената поръчка). Приблизително 50% от общия брой на установените отклонения при процедури за избор на изпълнител по PRAG;
  2. Грешки при разглеждане и оценяване на получените оферти: пропуски в работата на комисията; избраният изпълнител не отговаря на заложените изисквания за технически способности и др. Приблизително 40% от общия брой на установените отклонения при процедури за избор на изпълнител по PRAG;
  3. Грешки при сключване и изпълнение на договорите: незаконосъобразно изменение на договора за обществена поръчка.

ІII. Типове нередности извън процедурите за избор на изпълнител:

  1. Недопустими разходи;
  2. Липса на одитна следа и разминаване в информацията по разходооправдателните документи;
  3. Физическо изпълнение на проекта: при извършени проверки на място относно физическото изпълнение на проектните дейности са установени множество отклонения. Примери са: нарушена мазилка, счупени тоалетни чинии в санитарните възли, течове от батериите и сифоните, течове от козирки, неработещи ел. контакти, липса на плочи от настилка, изсъхнали растения, пукнатини на пътя, силно затревени банкети, смъкната земна основа, потънали и наклонени вибробетонови павета и бетонови бордюри и образувани фуги, разрушени части от тротоар, пукнатини във фасадна мазилка, счупен стъклопакет, незавършена подова настилка и редица други.

Причини за допуснатите нередности:

  • Изключителна сложност на предвидените в приложимото законодателство за избор на изпълнител процедури, които в максимална степен затрудняват задължените субекти при прилагането му;
  • Множеството промени на нормативната уредба в областта на възлагането на обществени поръчки;
  • Компетентност на ангажираните служители и нуждата от постоянно подобряване на професионалната им квалификация;
  • Значителен обем искания за плащане, които се обработват от Управляващите органи за кратък период от време, липсата на оптимизиране на някои аспекти от процедурите за верификация на разходите (например чрез опростени варианти на разходите), както и слабости в системите за управление и контрол.

Препоръки за избягване на нередностите:

  • Подходящи и регулярни фокусирани обучения на бенефициентите и служителите, участващи в процеса по верификация - пряко свързани с действащия към момента ЗОП, спецификите на електронното възлагане и описаните в Насоките за определяне на финансови корекции, които се правят върху разходите, финансирани от ЕС, при несъответствие с правилата за възлагане на обществени поръчки на Европейската комисия от 14.05.2019 г. нередности и тяхното предотвратяване;
  • Управляващите органи да подобрят ефективността на контрола върху процедурите за обществени поръчки.

Обобщение на срещаните в практиката на Одитния орган нарушения за ограничителни изисквания и насоки за избягването им:

Допълва направените през 2015 г., 2016 г., 2017 г., 2018 г., 2019 г. и 2020 г. анализи, като са включени и допълнителни примери за отклонения, установени в резултат на одитите от 2020 г. по програмите за програмен период 2014-2020. Включени са и насоки за избягването им. Често срещнатите нарушения, са:

I.Ограничителни изисквания спрямо чуждестранни икономически оператори: общо 14 такива относими към строителството; 4 относими към строителството в областта на железопътния транспорт; 3 относими към туроператорска дейност; 11 за изисквания за вписване в различни регистри; 4 относими към поръчки за доставки на храни и хранителни продукти и 6 други. Насоките за избягването им, включват:

  • изрично предоставяне на възможност кандидати или участници в процедурата да бъдат всички български или чуждестранни физически или юридически лица или техни обединения, както и всяко друго образувание;
  • изрично указване, че всеки чуждестранен участник/кандидат/експерт може да докаже правото си да осъществява определена дейност с документи, издадени от държавата, в която e установен;
  • при формулиране на изискването да не се реферира към национални регистри или български нормативни актове;
  • при поставени изисквания за опит и/или наличие на определени технически ресурси, същите да не се ограничават до определена държава, област, територия, район, град и др.

II.Непропорционални изисквания относно правоспособност на участниците: изисквания за наличие на регистрационни, лицензионни, разрешителни режими или други сертификати за участниците, които не са необходими за изпълнението на поръчката; неизпълними при подаване на офертите изисквания; неизпълними и/или неотносими изисквания към изпълнителите; непропорционални изисквания относно категорията строежи и др. Насоките за избягването им, включват:

  • да не се формулират изисквания, в т.ч. за наличието на сертификати, които не са необходими за изпълнението на дейностите от предмета на поръчката, и да не се определят условия, които са неизпълними;
  • да се формулират изисквания, които са пряко свързани с предмета на обществената поръчка, т.е. абсолютно необходими са за изпълнение на дейностите от предмета на поръчката;
  • да не се формулират изисквания относно правоспособността на участниците, които могат да бъдат изпълнени само от участниците, определени за изпълнители - когато разрешението/ лиценза /регистрацията се издават за конкретната дейност, която ще се изпълнява в резултат на договора за обществена поръчка, възложителят няма правно основание да изисква от участниците при подаване на офертите да разполагат с тези документи, тъй като е невъзможно издаването им по принцип;
  • да не формулират изисквания за получаване на разрешително/ лиценз/ регистрация от участника, определен за изпълнител, в срокове и/или при условия, които не съответстват на правно установените изисквания за това;
  • да се формулират изисквания, които съответстват на изискванията за изпълнение на поръчката;
  • да се отчита обстоятелството, че регистрираните за по-висока категория строители имат право да изпълняват строителство от по-ниска категория;
  • да се формулира изискване за оторизация от производителя при поръчки за доставка/услуги по принцип, без да се изисква същата да е за конкретната процедура.

ІІІ. Изисквания, които водят до неравно третиране на различните видове участници: общо 19 такива, свързани с ограничаване възможността за участие на обединения; оборот; сертификати; удостоверения; регистрации в различни регистри; валидни застраховки; реализация на сходни обекти и др. За да се избегнат, възложителят следва да не формулира специфични изисквания относно участниците-обединения, участниците физически и/или юридически лица, членовете на обединенията и/или възможността да се използват подизпълнители.

IV.Непропорционални изисквания относно икономическото и финансово състояние на участниците: изисквания за определен оборот; застраховки с фиксиран размер и др. Насоките за избягването им, включват:

  • формулиране изискванията за специфичен оборот, като се определя за източник на оборота дейност, която съответства на предмета на обществената поръчка;
  • формулиране на изискването за свободен финансов ресурс като определена сума;
  • определяне изискванията за оборот (общ и/или специфичен) като глобална сума за тригодишния период, а не за всяка година по отделно;
  • определяне като референтен период на изискванията за оборот (общ и/или специфичен) последните приключили три финансови години;
  • не поставяне изисквания за икономически и финансови възможности, които не са относими към предмета на поръчката, не са приложими към момента на подаване на офертите и/или които не отговарят на минималните изисквания на действащото законодателство, регламентиращо специфичен кръг от обществени отношения;
  • поставяне изисквания за оборот, които не ограничават необосновано участието в процедурата, като се отчита относимостта на изискванията и спрямо периода за изпълнение на поръчката, при поръчки на значителна стойност и със специфичен предмет;
  • не поставяне изисквания за оборот, който да е реализиран при изпълнение на дейности, финансирани от определени източници и др.;
  • при поръчки с обособени позиции в предмета си, да се формулират изисквания за икономическо и финансово състояние (общ и/или специфичен оборот, свободен финансов ресурс) за всяка отделна обособена позиция, за да може същите да са пропорционални на прогнозната стойност на обособените позиции;
  • не поставяне изисквания за наличие на застраховка за професионална отговорност на лица или дейности, за които не е налице нормативно установено задължение за застраховане.
  1. Непропорционални изисквания относно техническите възможности на участниците: касаещи опит на участника, в т.ч. по договори финансирани от ЕС, на териториите на конкретни държави, както и опитът да е придобит в изпълнение на доставки за определен тип организации – институции на местно самоуправление и др.; касаещи техническото оборудване на участниците. Насоки за избягване:
  • не се определят изисквания, свързани с броя години опит на участника в определена област;
  • определят се максимум 3 сходни строителства, доставки или услуги, като трябва да се отчете и заложеното в ЗОП ограничение, а именно изискуемият опит строителство/доставки/услуги да е с предмет или обем идентичен или сходен с предмета на поръчката;
  • да се придържа стриктно към приложимото законодателство при определяне изискуемите документи за доказване на опита и да не изисква такива, които ЗОП изрично не допуска;
  • не се обвързва изискването за опит с източника на финансиране, с мястото на изпълнение на дейностите, с изпълнението на обществена поръчка или изпълнението на програма/и или проект/и или в конкретен обществен сектор, със същността на структурата, за която са изпълнявани съответните дейности или с изпълнението на дейности по реда на национален нормативен акт или изисквания на конкретна организация;
  • не се ограничава опита на икономическите оператори до конкретната категория строеж, като допуска доказването на опит за обекти от по-високи категории строежи;
  • допуска се възможност опитът в областта на проектирането по дейност за инженеринг да се доказва през предходните 5 години, считано от крайния срок за получаване на оферти при поръчка с предмет проектиране и строителство;
  • при определяне на изискването за опит сходните дейности да се индивидуализират с важни, съществени характеристики на предмета на поръчката, с изключение на стойност;
  • не се поставя изисквания за опит, които са неотносими към предмета на обществената поръчка или прекомерни спрямо обема и сложността на поръчката;
  • не се ограничава процентно участие в дадено обединение при доказване на опита и квалификацията на участника, а да се отчита спецификата и обема на реализираните дейности в рамките на обединението;
  • не се поставят условия дейностите, които удостоверяват опита на икономическия оператор да са започнали и приключили в рамките на законовия 5/3 годишен срок;
  • не се поставят различни изисквания за опит в зависимост от начина, по който опитът е придобит;
  • не се поставят изисквания за брой изпълнени договори, а за изпълнени дейности;
  • не се кумулират минималните изисквания за подбор при участие в повече от една обособена позиция;
  • изисква се такова оборудване, което е необходимо за изпълнение на поръчката;
  • при поръчки за строителство изискванията към оборудването да не са насочени към техническите му характеристики, а към неговата производителност;
  • изискването за местоположението на оборудването да се формулира само ако е необходимо за изпълнението на поръчката и само към участника, определен за изпълнител.
  1. Непропорционални изисквания относно професионалната компетентност на участниците и начин за доказването им: изисквания за вида на професионалната квалификация на експертите-изисквания за образователно-квалификационна степен, пълна проектантска правоспособност и др.; изисквания за вида на опита на експертите - определен брой години трудов стаж, практически опит, опит по проект реализиран в защитена зона/ определена географска територия; изисквания за продължителността на опита на експертите; изискване за спазване на национални регулаторни режими относно експертите при подаване на оферта; изискване относно броя на експертите Насоките за избягването им, включват:
  • да се вземе предвид приложимото законодателство и/или обичайните практики в съответната сфера;
  • да се съобрази изискването за професионална квалификация и/или правоспособност със задачите/функциите, които експертът ще изпълнява при реализиране на договора за обществена поръчка;
  • да се придържа стриктно към приложимото законодателство при определяне изискуемите документи за доказване на квалификацията или опита на експертите и да не изисква представянето на документи, които ЗОП изрично не допуска;
  • да се определят изисквания, при които видът на опита да съответства на задълженията/ отговорностите/ дейностите;
  • не се обвързва опита на експертите с източника на финансиране, с изпълнението на обществена поръчка или изпълнението на програма/и или проект/и и/или с периода, в който опитът е реализиран;
  • не се изисква наличието на опит, който може да бъде придобит по силата на конкретен вид правоотношения;
  • не се изисква доказване на опит, който е ограничен в рамките на определен териториален обхват, а постави условия за опит, относими към дейността, която съответният експерт ще изпълнява;
  • не се поставят изисквания за опит, които не са относими към предмета на поръчката или които не се необходими за удостоверяване възможността на експерта да изпълни съответните дейности;
  • изрично да се предоставя възможност за експерти, упражняващи професията си извън Република България, да докажат правоспособността си с еквивалентни документи от държавата, в която са установени;
  • да не се поставят изисквания за наличие на конкретни правоотношения с предложените експерти при подаване на офертата от участниците в процедурата;
  • да не се изисква спазването на лицензионни, регистрационни или разрешителни режими, които не са относими към момента на подаване на офертата;
  • да не се поставят изисквания въз основа на национален, регионален или местен признак;
  • да не се поставят изисквания за брой експерти, който е необоснован с оглед предмета, обема и стойността на поръчката, която се възлага.

VІI. Необосновани ограничения при ползване капацитета на други физически и/или юридически лица: относно техническото оборудване, строителна техника и механизация; относно екипа за изпълнение на поръчката. За да се избегнат отклоненията, възложителят следва да не поставя изисквания за: оборудване/техника/съоръжения и др., собственост на участника или наети от него; представяне на документи, доказващи собствеността или наема на оборудването; вида на отношенията между кандидата/участника и лицата, които предоставят капацитета си.