Становища

Относно: Становище на НСОРБ по публикуван за обществено обсъждане Проект на Наредба за Единния публичен регистър по устройство на територията

УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН ШИШКОВ,

Във връзка с публикувания на Портала за обществени консултации проект на Наредба за Единния публичен регистър по устройство на територията (ЕПРУТ) и след проведено проучване сред общините, изразяваме своята принципна подкрепа към предложените текстове. Принципната ни подкрепа отчита, че създаването и въвеждането в експлоатация на ЕПРУТ е една от ключовите стъпки за постигане на целите на Националната стратегия за цифрова трансформация на българския строителен сектор 2030 г. и важен елемент от процеса на дигитализация на инвестиционното проектиране, строителството и административното обслужване по Закона за устройство на територията (ЗУТ).

Същевременно считаме, че предлаганата уредба поставя редица въпроси, свързани с практическата изпълнимост на предвидените задължения, ресурсната обезпеченост на общините, липсата на завършена нормативна рамка по отношение на цифровите формати на инвестиционните проекти, защитата на личните данни, обхвата на публичната информация и административната тежест, която ще възникне при въвеждането на регистъра. Не е извършена оценка на въздействието на проекта на Наредба върху административния капацитет на общините и необходимия финансов ресурс за изпълнението на предвидените дейности.

С оглед на обстоятелството, че проектът съдържа разпоредби с пряко отражение върху организацията и функционирането на общинските администрации, представяме на Вашето внимание следните коментари и бележки: 

1. По отношение на сроковете за публикуване

1.1. Съгласно § 6, ал. 2 от проекта, общините в качеството си на органи по чл. 9 следва да публикуват в регистъра всички заварени от наредбата свои действащи актове по чл. 17, издадени след 11 февруари 2017 г., в срок от три години от въвеждането на регистъра.

Особено внимание следва да се обърне на факта, че в резултат на липсата на нормативно определен цифров формат за запис на инвестиционните проекти, значителна част от тях, въз основа на които са издадени разрешения за строеж, продължават да се съхраняват в общините единствено на хартиен носител.

По данни от проведено от НСОРБ проучване техническите архиви на общините съдържат над 80 милиона страници документация в различни формати, като голяма част от нея не е дигитализирана и не е налична в структуриран вид. Същевременно липсата на единни стандарти за водене на публични регистри по чл. 5 от ЗУТ, въведени за създаване с измененията от 2017 г., доведе и до изграждането на различни по съдържание, организация и степен на дигитализация общински регистри. Това създава съществени затруднения както при бъдещото им обединяване в единната система, така и при изпълнението на предвидените с проекта задължения, които ще изискват допълнително сканиране, обработване, структуриране и публикуване на огромен обем данни и документи.

Реализирането на изискването за публикуване на всички заварени от наредбата действащи актове за близо 10 годишен период назад изисква съществен човешки, финансов и технически ресурс, необходим за дигитализация, обработка и публикуване на значителен обем от вече издадени административни актове и свързаните с тях документи.

Допълнително следва да се отчете, че изпълнението на това задължение предполага публикуване на документите в два варианта — със заличени лични данни, съобразно изискванията на Регламент (ЕС) 2016/679 и Закона за защита на личните данни, както и в незаличен вид за служебни цели. Това обективно води до удвояване на обработката на документацията и до още по-голямо натоварване на административния работен процес.

С оглед на изложеното предлагаме разпоредбата на § 6, ал. 2 да бъде преразгледана и прецизирана, като се предвидят по-гъвкави срокове, облекчен обхват на задължението или поетапен механизъм за неговото въвеждане. За архивните актове следва да се обсъди и възможност за ограничаване на обхвата до основни структурирани данни и самия административен акт, без пълния обем съпътстваща документация.

1.2. По отношение на чл. 39, ал. 1 и ал. 2 от проекта, с които се въвеждат срокове за публикуване на административните актове и информация за влизането им в сила, следва да се отчете действащият законов режим на съобщаване на актовете по ЗУТ - публикуването в регистъра не следва да създава нормативна конкуренция или смесване със законовия режим на съобщаване на административните актове.

Наред с това предвиденото дублиране на задължения — първо за публикуване на издадения акт, а след това и за публикуване на информация за влизането му в сила — създава допълнителна административна натовареност, без да допринася в достатъчна степен за повишаване на правната сигурност.

Предлагаме разпоредбите да бъдат прецизирани така, че публикуването да има информационен характер и да не се смесва със законовия ред за съобщаване. Следва да се обсъди и възможността за определени категории актове, чиито правни последици настъпват след влизането им в сила, публикуването да се извършва след влизането им в сила, като се посочват датата на издаване и датата на влизане в сила. По този начин ще се избегне двукратното въвеждане и последващо актуализиране на едни и същи актове.

Считаме, че предвидените 7-дневни срокове за публикуване на актовете и документите са практически трудно изпълними за голям обем документация, особено при разрешения за строеж, екзекутивна документация и документи по въвеждане в експлоатация. Предлагаме сроковете да бъдат диференцирани според вида и обема на документацията, като за стандартни административни актове срокът бъде не по-кратък от 14 дни, а за актове с обемна съпътстваща проектна или техническа документация — не по-кратък от 30 дни.

1.3. По отношение на § 4 от Преходните и заключителните разпоредби, съгласно който в срок от 2 месеца от публикуването на заповедта по чл. 35 административните органи по чл. 9 следва да започнат да публикуват в регистъра актовете и документите по глава трета на наредбата, считаме, че определеният срок е недостатъчен и практически трудно изпълним.

В рамките на този период общините следва да определят лица за администриране на оператори и оператори на данни, да осигурят необходимото техническо оборудване и организация на работа, да приемат вътрешни правила и да проведат обучение на служителите. Същевременно към момента не са утвърдени единни технически спецификации и не е предвидено финансово обезпечаване на дейностите, които следва да бъдат изпълнявани от общините.

Поради това предлагаме срокът по § 4 да бъде увеличен от 2 на минимум 6 месеца, като началото на задължителното публикуване бъде обвързано с осигуряване на необходимото финансиране, утвърждаване на техническите спецификации и провеждане на обучение на служителите.

2. Относно публичната и непубличната част на регистъра

Считаме за необходимо да се прецизира обхватът на информацията, която ще бъде публично достъпна. В чл. 4 от проекта е предвидено, че регистърът съдържа публична и непублична част, но не е ясно кои конкретни данни по чл. 19 следва да бъдат публични и кои следва да бъдат достъпни само служебно или при наличие на правен интерес.

Предлагаме в наредбата или в приложение към нея изрично да се определи режимът на достъп до всяка категория данни по чл. 19, като се разграничат публичните данни, служебните данни, ограничено достъпните данни и данните, достъпни само за лицето, за което се отнасят.

Публичната част на регистъра следва да включва административния акт, основни структурирани данни и ограничен набор графични материали с обществено значение. Пълната проектна и техническа документация следва да бъде достъпна само в непубличната част на регистъра за компетентните органи и лицата, които имат законово основание за достъп.

3. Относно цифровите формати, електронното подписване и техническите спецификации

С оглед гарантиране на коректното подаване на информация в регистъра следва да бъде определен форматът на записа на електронния носител на инвестиционния проект и на документите и данните към него, както е заложено като изискване в чл. 144, ал. 1, т. 4 от ЗУТ.

Към настоящия момент липсата на такава уредба в Наредба № 4 от 2001 г. за обхвата и съдържанието на инвестиционните проекти създава практически затруднения за общините и не позволява да се изисква единен цифров формат от възложителите и проектантите.

Считаме, че не е добра практика проектантите да създават в цифров вид проекти, да ги разпечатват на хартия, за да може общините да ги сканират. Бихме искали да обърнем внимание, че използването на сканирани изображения (растерни формати) често води и до загуба на детайлност при мащабиране на чертежи. 

В тази връзка, предлагаме с §3 на ПЗР на проекта на Наредба да бъде регламентирано, че до въвеждането на единен цифров модел, в регистъра се публикуват данни в текстово търсим PDF формат /дигитално генерирани PDF документи, предоставени при заявяване на съответната услуга от възложителя/заявителя.

Това значително би улеснило работата на заинтересованите страни, като позволи бърза навигация и точно разчитане на текстовите и графичните части, което понякога е затруднено при обикновените сканирани изображения.

4. Практическа организация на процеса

Практическият опит на администрации, които вече работят с електронни системи за издаване и публикуване на актове, показва, че дори при наличие на такава система процесът изисква постоянна координация, проверка на качеството на документите и значителен ресурс. Наблюдават се проблеми като непълно прикачване на документи, грешни файлове, некоректни формати, липсващи страници, незаличени лични данни, закъснения и различно качество на въведената информация.

При въвеждането на ЕПРУТ тези рискове ще бъдат още по-големи, ако не бъдат осигурени ясни технически спецификации за допустимите файлови формати, включително за текстови документи, графични материали, растерни изображения, векторни данни, пространствени данни и електронно подписани документи, указания, обучение, техническа поддръжка, автоматизирани проверки и централизирана координация.

За общините с районно деление следва изрично да се уреди ролята на районните администрации и кметове на райони при публикуване на информация в регистъра. В чл. 9 са посочени кметовете на общини, а чл. 37 допуска оправомощаване на лица за всеки район. Необходимо е да се уточни дали публикуването се извършва само от името на кмета на общината, или и чрез оправомощени длъжностни лица от районните администрации, когато съответният акт или документ е издаден, съставен или администриран в рамките на предоставените на районния кмет правомощия.

Не на последно място, следва да бъдат осигурени програмни интерфейси за интеграция със съществуващите общински деловодни и специализирани системи. Без такава интеграция операторите на данни ще бъдат принудени да въвеждат повторно информация, която вече се съдържа в други системи, което противоречи на принципа за еднократно събиране на данни и увеличава риска от човешки грешки.

5. Относно административнонаказателната отговорност

Разпоредбата на чл. 52 от проекта на наредбата, доколкото предвижда ангажиране на административнонаказателна отговорност по ЗУТ за неизпълнение на задължения, установени в самата наредба, следва да бъде прецизирана.

Административнонаказателната отговорност е от изключителна законова компетентност и не може да се поражда или разширява чрез подзаконов нормативен акт. Наредбата не може да създава наказуеми състави, нито да обвързва нарушения на свои разпоредби със санкции по ЗУТ без изрична и конкретна законова препратка.

В този смисъл нормата създава риск от недопустимо разширително тълкуване на санкционния режим и следва да бъде прецизирана или отменена, като се съобрази единствено с изрично установените в закона състави на административни нарушения.

6. Неяснота относно издаването на актовете по устройство на територията в електронна форма

Вътрешните правила за оборот на електронни документи и документи на хартиен носител в общинските администрации са изготвени в съответствие с относимата нормативна уредба, включително Административнопроцесуалния кодекс, Закона за електронното управление, Закона за електронния документ и електронните удостоверителни услуги, Закона за Националния архивен фонд, както и подзаконовите актове и методическите указания, уреждащи електронния документооборот в администрацията.

В този контекст следва да се отчете, че проектната наредба въвежда допълнителни практически изисквания, свързани с издаване, съхранение и публикуване на актове и документи в дигитален формат. Подобно изискване следва да има ясна и пряка регламентация в действащата законова и подзаконова уредба, включително в нормативните актове по устройство на територията.

Липсата на ясна и изрична уредба относно това кои актове подлежат на издаване като електронни документи, в какъв формат и при какви правила за подписване, създава правна неяснота и риск от нееднакво прилагане на закона. Тази нормативна неопределеност би могла да доведе до затруднения в административната практика, включително и до нарушения от общинските администрации.

7. Относно технически несъответствия в проекта

В проекта следва да бъдат отстранени и установени технически несъответствия. В чл. 38, ал. 4 вероятно е допусната грешна препратка към чл. 17 вместо към чл. 19. В § 4 от ПЗР е посочено, че органите започват да публикуват актовете и документите по „Глава Втора“, докато подлежащите на публикуване актове и документи са уредени в Глава трета. Предлагаме тези препратки да бъдат коригирани.

8. Заключение

НСОРБ изразява положително становище относно създаването и поддържането на Единния публичен регистър по чл. 5а от ЗУТ, като същевременно остава с определени резерви относно реда, обхвата и практическата организация на процеса по неговото прилагане.

Считаме, че успешното въвеждане на регистъра изисква поетапен подход, реалистични срокове, целево финансово подпомагане на общините, предварително утвърдени технически спецификации, ясни правила за публичния и непубличния достъп, съобразяване с авторските права и защитата на личните данни, както и интеграция със съществуващите общински информационни системи.

В духа на доброто сътрудничество между НСОРБ и МРРБ изразяваме готовност за участие в експертни дискусии и съвместна работа по усъвършенстването на проекта с оглед успешното въвеждане и функциониране на Единния публичен регистър по устройство на територията.

Като се надяваме нашите бележки и предложения да бъдат взети предвид, оставам

С уважение,