Становища

Относно: Становище на НСОРБ по проект на Постановление на Министерския съвет за изменение и допълнение на Наредбата за качеството на социалните услуги (Ваше писмо изх. № 9101-13/07.04.2026 г.)

УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН ГУГУШЕВ,

Във връзка с изпратения за съгласуване по реда на чл. 32, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация проект на Постановление на Министерския съвет за изменение и допълнение на Наредбата за качеството на социалните услуги, поддържаме изпратеното становище в рамките на обществената консултация по чл. 26, ал. 2–4 от Закона за нормативните актове с изх. № И-296/19.02.2026 г.

В становището на НСОРБ са формулирани общо 27 конкретни предложения и 8 принципни коментара, произтичащи от проведено проучване сред общините. Към настоящия момент не откриваме тези позиции да са отразени в справката за постъпилите предложения и за резултатите от обществената консултация, която е задължителна по реда на чл. 26, ал. 5 от ЗНА, както и в доклада към проекта – съгласно изискванията на чл. 25 от ЗНА.

Отчитаме, че в актуализирания проект са направени отделни изменения спрямо публикувания за обществена консултация вариант. Въпреки това не намираме отразяване на ключовите предложения на НСОРБ, общините и доставчиците на социални услуги, заявени както в рамките на проведените обсъждания във формат работна група, така и в цитираната по-горе позиция на НСОРБ. Обръщаме внимание, че непълното отразяване и/или липсата на мотивирано произнасяне по постъпилите в рамките на обществената консултация предложения може да създаде риск от отмяна на подзаконовия нормативен акт на формално основание при евентуално съдебно оспорване пред Върховния административен съд.

На тези основания отново Ви предоставяме отново нашите предложения, чието включване считаме за необходимо преди внасянето на проекта за разглеждане от Министерския съвет.

I. Принципни коментари:

• Подкрепяме усилията за усъвършенстване на нормативната уредба в областта на социалните услуги, като считаме, че предлаганите изменения следва да отчитат в по-голяма степен спецификата на отделните услуги, индивидуалния подход към потребителите и реалните възможности на доставчиците.
• Предложените мерки за условия и ред за контрол от АКСУ са целесъобразни като превенция срещу недобросъвестни доставчици, поради което предлагаме този контрол да бъде риск‑базиран, с приоритет към уязвими групи и с възможност за методическа подкрепа при първи незначителни несъответствия. Независимо от това, част от предложените изменения изискват допълнително прецизиране, за да бъдат приложими, съобразени с действащото законодателство и реалните кадрови възможности на доставчиците.
• Надяваме се, че след преглед на конкретните ни предложения, в Наредбата за качеството на социалните услуги ще бъдат добавени повече разпоредби, осигуряващи:
  • Приоритизиране ролята на потребителите в оценката на качеството, за сметка на бюрократичните изисквания за наличие на документи, като се осигури рамка за систематично измерване на удовлетвореността, разработване и въвеждане на методики за активно приобщаване на потребителите и техните семейства в процеса на промяна (срещи, анкети, фокус‑групи), детайлизират се индикатори за качество, които включват измерими критерии за удовлетвореност, достъпност и резултати от услугите.
  • Дефиниране на условията относно спазване на критериите за качество при планиране на нови резидентни и интегрирани здравно‑социални услуги, регламентиране на изискванията за съвместим сграден фонд (помещения и оборудване, отговарящи на критериите за качество за съответните услуги) и условията за предварително определяне на необходимите професионални профили и брой специалисти за всяка нова услуга.
  • Подпомагане обучението и кадровото обезпечаване, чрез разработване на ясни насоки в нормативен акт за подпомагане на обучителния процес за екипите и ръководителите на социалните услуги (програми, финансиране, партньорства с обучителни институции) и осигуряването на национални и регионални целеви програми за обучение и преквалификация, супервизия и стимули за задържане на медицински и социални специалисти в малки и отдалечени общини, признание на професионалния опит като компенсаторен критерий при недостиг на формално квалифицирани кадри, с изискване за последващо обучение и подобряване на условията на труд и кариерното развитие.
• Общините отчитат и липсата на регламенти за административен и технически персонал (счетоводители, човешки ресурси, поддръжка) в стандартите за качество. При прехода към комплексно предоставяне на услуги и въвеждането на нови информационни системи (ИИС), администрирането на услугите става невъзможно без такъв персонал. Също така е необходимо въвеждането на ясни образователни изисквания за длъжността „социален работник“, за да се гарантира професионализъм и еднозначно приложение в системата.
• Предлаганите промени, особено в частта за услугата „Асистентска подкрепа“ (работа в почивни дни и сумирано работно време), водят до значителни допълнителни разходи за заплащане на нощен и извънреден труд съгласно Кодекса на труда. Без актуализация на единните разходни стандарти, тези изисквания ще доведат до бюджетни дефицити в общините.
• Общините изразяват резерви относно ограничението потребители на резидентна грижа с 24-часова подкрепа да не могат да ползват почасови/дневни услуги. Това се счита за дискриминационно и в пряко противоречие с принципите на деинституционализацията, тъй като изолира потребителите и спира процеса на социализация.
• Новите промени следва да бъдат ресурсно обезпечени чрез актуализация на стандартите за делегираните от държавата дейности, като се осигури покриване на допълнителните разходи при работа в почивни/празнични дни и при сумирано изчисляване.
• Да се осигурят гаранции за ненасочването за настаняване от страна на АСП на лица, вкл. и хора с увреждания и лежащо болни в услуги, които не отговарят на профила на съответните социални услуги, които като профил, изисквания и капацитет не осигуряват подобен тип подкрепа.
• Необходимо е да бъдат доразвити разпоредбите на Наредбата с оглед на това, че Националната карта на социалните услуги все още не е напълно действаща и в Наредбата е удачно да се включат ясни насоки за преструктуриране, промяна на трудови договори и финансиране в съответствие с картата считано от 1 януари 2027 г.
• Приемаме с удовлетворение констатацията в становището на дирекция „КМА" от 18.07.2025 г., че част от изискванията излизат извън делегацията на ЗСУ за тази Наредба. Тази констатация допълнително подкрепя нашите конкретни предложения по-долу.

II. Конкретни предложения

1. В чл. 1 да се създаде нова ал. 3 със следното съдържание:

(3) Стандартите за качество се прилагат при отчитане на размера на социалната услуга, териториалните особености и спецификите на целевата група, като се допуска гъвкавост в организацията и ресурсното обезпечаване при доказана необходимост и при гарантиране на правата и безопасността на лицата, ползващи социални услуги.

Мотиви: Предложението цели стандартите за качество да се прилагат еднакво по принцип, но пропорционално по организация и минимизира риска от постигане само на „формално съответствие“.

2. В чл. 3 да се създаде нова ал. 2 със следното съдържание:

(2) Методическите насоки по ал. 1 се актуализират най-малко веднъж на две години и се публикуват в достъпен и унифициран формат, включително с примери за добра практика и често срещани несъответствия.

Мотиви: Честата промяна в практиките и контролните акценти изисква методическите насоки да се актуализират регулярно и в унифициран формат, за да се гарантира предвидимост, равнопоставеност и намаляване на разнопосочното тълкуване. Включването на примери за добра практика и типични несъответствия ще подпомогне доставчиците и ще ограничи административната тежест, като фокусът се насочи към реалните рискове и резултати.

3. Да се създаде нов чл. 4а със следното съдържание:

Чл. 4а. При оценката на изпълнението на стандартите за качество се прилага принципът на пропорционалност, като се отчита реалният риск за здравето, живота и правата на потребителите, а не само формалното несъответствие с изискванията.

Мотиви: Въвеждането на принципа на пропорционалност гарантира, че оценката на изпълнението на стандартите ще се базира на реалния риск за здравето, живота и правата на потребителите, а не само на документални или формални несъответствия. Това е ключово за ефективен контрол, който насърчава качеството и превенцията, вместо да стимулира бюрократично „отчитане“.

4. В чл. 15 да се създаде нова ал. 3 със следното съдържание:

(3) Програмите за развитие на качеството задължително съдържат план за управление на риска, включително мерки при недостиг на персонал, високо текучество, извънредни ситуации и кризи.

Мотиви: Практиката показва, че недостигът на персонал, високото текучество и кризисните ситуации са сред основните фактори за спад в качеството. Затова е необходимо програмите за развитие на качеството да включват план за управление на риска, който да осигури готовност, непрекъсваемост на грижата и ясни мерки при извънредни обстоятелства.

5. В чл. 21, ал. 1 да се създаде нова т. 8 със следното съдържание:
6. анализ на текучеството на персонала и оценка на влиянието му върху качеството и устойчивостта на предоставяната социална услуга.

Мотиви: Текучеството е пряко свързано с качеството, безопасността и устойчивостта на услугата, особено при работа с уязвими групи. Анализът му като елемент от управлението на качеството ще подпомогне ранното идентифициране на проблеми (натоварване, дефицит на компетентности, условия на труд) и ще насочи мерки за задържане и развитие на персонала.

6. В чл. 24 да се създаде нова т. 12 със следното съдържание:
7. анализ на възникнали инциденти и „почти инциденти“ с цел превенция и подобряване на организационните и професионалните практики.

Мотиви: Систематичният анализ на инциденти и „почти инциденти“ е стандартен инструмент за превенция и учене от практика в секторите с висок риск. Въвеждането му в НКСУ ще подобри безопасността, ще намали повторяемостта на неблагоприятни събития и ще стимулира организационни и професионални подобрения, а не реактивни мерки след настъпила вреда.

7. В чл. 30 да се създаде нова ал. 4 със следното съдържание:

(4) При планиране и извършване на проверки общината прилага риск-базиран подход, като приоритетно се проверяват услуги за уязвими групи и услуги с констатирани предходни несъответствия.

Мотиви: Ограничените контролни ресурси изискват приоритизация там, където рискът за потребителите е най-висок. Риск-базираният подход ще насочи проверките към услуги за уязвими групи и към доставчици с предходни несъответствия, което повишава ефективността на контрола и допринася за реално подобряване на качеството, вместо равномерно разпределение на проверки без оглед на риска.

8. В чл. 34 сегашния текст да стане ал. 1 и да се създадат нови алинеи 2 и 3, както следва:

 (2) Ал.1 не се прилага, когато при проверката са установени нарушения, които:

1. не засягат правата, здравето и безопасността на потребителите на социалната услуга;
2. са отстранени в хода на проверката или в срок до 7 дни от връчването на доклада по чл.33, удостоверено писмено.
3. вече са констатирани при извършени проверки от АКСУ .

(3) В случаите по ал. 2 кметът на общината документира изпълнението и съхранява материалите, които подлежат на последваща проверка от Агенцията за качеството на социалните услуги.

Мотиви: Предложената промяна, или друг подобен вариант, цели да се въвеждат ясни и обективни критерии за изключване на маловажни и/или своевременно отстранени нарушения от задължителното препращане към Агенцията за качеството на социалните услуги.

9. В чл. 37 да се създаде нова ал. 7 със следното съдържание:

(7) Честотата и интензитетът на проверките се определят въз основа на резултатите от предходни проверки, изпълнението на дадените предписания и степента на риск за потребителите.

Мотиви: Предложението въвежда предвидим и ефективен модел на контрол, при който ресурсът на АКСУ се насочва там, където е най-нужен – при услуги с установени несъответствия, неизпълнени предписания или повишен риск за потребителите. Така се избягва формалното равнопоставено третиране на всички доставчици, стимулира се устойчиво спазване на стандартите, а контролната дейност става по-резултатна и ориентирана към реалната защита на уязвимите лица.

10. В чл. 43 да се създаде нова ал. 3 със следното съдържание:

(3) При първо установено маловажно нарушение, което не застрашава пряко правата, здравето и живота на потребителите, Агенцията може да приложи предупредителна мярка, съчетана с методическа подкрепа, вместо санкция.,

Мотиви: Целта е да се осигури пропорционална реакция при несъответствия с нисък риск, като се съчетаят превенция и подобрение на практиките, вместо автоматичен санкционен подход. Това насърчава доброволното привеждане в съответствие, изгражда капацитет при доставчиците и намалява административната и финансова тежест, без да се компрометира защитата на потребителите – тъй като условието изрично изключва нарушения, застрашаващи права, здраве и живот.

11. В Допълнителната разпоредба да се създаде нов § със следното съдържание:

„Риск-базиран контрол“ е подход, при който обхватът, честотата и интензитетът на контролните дейности се определят в зависимост от вероятността и тежестта на възможните вреди за лицата, ползващи социални услуги.

Мотиви: Дефиницията е необходима за еднозначно прилагане и за избягване на разнопосочно тълкуване в контролната практика. Въвеждането ѝ осигурява общ терминологичен стандарт, който „закотвя“ приоритизирането на контрола към вероятността и тежестта на потенциалните вреди за потребителите. Това повишава правната сигурност, прозрачността и обосноваността на контролните решения, включително относно честота, обхват и интензитет на проверките.

12. В § 3 думите „До реформиране“ да се заменят със следния текст: „До влизане в сила на стандартите за финансиране на социалните услуги, определени по чл.45 от ЗСУ“

Мотиви: Срокът за реформиране на ДСХ беше до 01.01.2025 г., който изтече, но реално реформирането по ПВУ започна след този срок и продължава до 6.2026г.

13. По § 14, да отпадне разпоредбата на новия § 1, с който се създава Допълнителна разпоредба, с която се определят изисквания за определяне на минимален и максимален брой на лицата, ползващи социална услуга, поради несъответствие, нужда от систематично развитие в друг подзаконов нормативен акт и неясноти за нейното еднозначно прилагане.

При последващото формулиране на подобни показатели е необходимо да се предвиди ясен и гъвкав механизъм, отчитащ спецификата на услугата, профила на потребителите и капацитета на доставчика.

Мотиви: ЗСУ не определя показател минимален брой потребители. Съответно критериите за определяне на услугите и максималният брой на потребителите в Националната карта на социалните услуги се определят в Наредбата за планирането на социалните услуги съобразно броя и демографския профил на населението. Показателят максимален брой на потребителите съгласно Закона следва да се ползва основно при планирането по НКСУ и при определянето на финансирането, но не и като стандарт за качеството на социалните услуги. При така направеното предложение и формулировка, не става ясно за какъв период от време се изчислява най-ниският и най-високият среднодневен брой на потребителите (седмица, месец, година) и какво точно се има предвид – дали броят на местата в съответната услуга към настоящият момент или след декомпозиране на услугите към новите наименования. Въвеждането на подобни изисквания за минимален и максимален брой потребители на систематичното им място в подзаконовата уредба може да подпомогне ръководителите на социалните услуги, при отчитането натовареността на служителите, но е предпоставка за възникване на съществени затруднения, както при създаването на нови услуги, така и при бъдещо трансформиране на съществуващите социални услуги. В допълнение за услугите по чл. 15, т. 8 и т. 9 от ЗСУ понятието „минимален среднодневен брой потребители“ няма практическо приложение, а при резидентните услуги потребителите им реално заемат местата в услугите за продължителен период, а не на почасов или сменен принцип. Също така липсва и методика или механизъм за изчисляване на двата показателя, не е определено по какъв начин ще се отразяват временните отсъствия на потребителите, като болничен престой, ползване на домашен отпуск и други уважителни причини. Без ясни формулировки и методология за прилагане се създават редица рискове от разнопосочно прилагане и тълкуване от контролните органи. Определянето на среднодневен брой при тази формулировка ще породи редица затруднения поради: различните целеви групи в съответните услуги, индивидуални, групови и мобилни форми на работа с тях, различната продължителност на дейностите, различното време за подготовка и широкия времеви диапазон на предоставяне на съответните услуги.

14. Да отпадне и предложението по § 39, т. 1, т. 3 и т. 4.

Мотиви: Аналогични на изложените по горе в т. 13 и поради липсата на реално декомпозиране на сега съществуващите услуги. Предлаганите изменения по §39, т.1, т.3 и т.4 (вкл. §6, ал.2 и нов §6а) въвеждат материални изисквания и изключения, свързани с минимален/максимален брой потребители и преходни режими, за чието уреждане липсва изрична делегация в Закона за социалните услуги без ясна методика за изчисляване, правила за отчитане на временни отсъствия и преходен период не по-малко от 24 месеца от влизане в сила. Минималният и максималният брой потребители, както и изключенията при „комплексно предоставяне“ и при разминаване с Националната карта, имат пряко значение не само за качество, но и за планиране, капацитет и ресурсно обезпечаване на услугите. Това приближава уредбата до параметри на организацията на системата и финансирането, които са по-скоро предмет на закон и/или на актове по изрична делегация, а не на наредба за качеството. Приемането им в Наредбата създава риск от разширяване на предметния ѝ обхват извън законовата рамка и от незаконосъобразност на съответните разпоредби при съдебен контрол.

Без ясна законова делегация и методология, въвеждането на тези изисквания ще постави в риск съществуващи услуги с добра практика, чийто капацитет не съответства на новите дефиниции.

15. Предлагаме изискванията към ръководителите на социалните услуги, предложени като промени съгласно § 15 - § 38 относно измененията в Стандарт 9, Критерий 9.1 на Приложения от № 1 до № 25 от проекта да бъдат изменени и допълнени, както следва:

15.1. Да се конкретизират допълнително образователните направления и степен, като водещо да бъде образованието в областта на социалните науки и да се въведе изискване за минимален професионален опит, например поне 2 години. По отношение на изброените източници на информация е налице избирателно изброяване на отделни документи, които са част от личното досие и в този смисъл има несъответствие както със ЗНА, така и с разпоредби на Кодекса на труда относно провеждането на конкурс. Посочените „Източници на информация“ като „обяви за набиране на персонал“ и „процедура за подбор“ като задължителни доказателства са спорни, тъй като назначаване може да стане чрез вътрешен подбор, преназначаване, трансфер, конкурс по други правила и т.н.

15.2. Преформулиране на изискването на ежегодно осигуряване на свидетелство за съдимост, поради нецелесъобразност и несъответствие със ЗЕУ.

15.3. По подобие на изискванията към ръководителите, навсякъде където е приложимо да се въведат минимални изисквания за образователен ценз и професионален опит и за социалните работници, с оглед гарантиране качеството на професионална подкрепа на потребителите.

Мотиви: Общините вече имат достъп до електронни проверки и изискване за ежегодно прилагане на свидетелство за съдимост е нецелесъобразно. Съгласно чл. 1, ал. 1, т. 5 от Наредба № 4 за документите, които са необходими за сключване на трудов договор работодателят изисква свидетелство за съдимост при възникване на трудовото правоотношение.

На основание чл. 35б, ал. 1 от Наредба № 8 от 26 февруари 2008 г. за функциите и организацията на дейността на бюрата за съдимост, издаване на електронно служебно свидетелство за съдимост (ЕССС) се извършва от Министерството на правосъдието след подаване на заявление по електронен път от централните и териториалните органи на изпълнителната власт, от Висшия съдебен съвет и органите на съдебната власт, както и от Народното събрание, Централната избирателна комисия, Националната служба за охрана, Сметната палата, Българската народна банка, Комисията за финансов надзор и Националния институт на правосъдието чрез оправомощени от тях лица.

От цитираната разпоредба е видно, че администрациите (в т. ч. и общинските) са длъжни сами да проверяват съдебния статус на гражданите, работещи в техни дейности и структури по електронен път, а не да изискват представяне на хартиено свидетелство. Социалните услуги, финансирани от държавния бюджет са делегирани от държавата дейности, които се предоставят самостоятелно от общините или по силата на сключени договори за възлагане на управлението им с частни доставчици.

Остава неясно по какъв начин частни доставчици на социални услуги ще могат да извършват проверки за съдимостта на ръководителите в предоставяните от тях социални услуги, които управляват, по силата на сключен договор за възлагане на управлението им с кмета на съответната община. Необходимо е в съответните актове да се определи ред за извършване и документиране на служебна справка, на какво основание и от кого - от частния доставчик или от оправомощен служител от общината след подадена заявка до него от служителя на частния доставчик.

От гледна точка интересът на потребителите е удачно да се обсъди дали подобно задължение да съществува и за служителите в социалните услуги. Престъпленията от общ характер са престъпни деяния с висока степен на обществена опасност, при които прокуратурата повдига и поддържа обвинението. В случай, че назначен ръководител на социална услуга бъде осъден за престъпление от общ характер, какви последствия ще възникнат за него и с какви правни механизми ще разполага доставчикът, за да гарантира изискванията за качество. Също така е важно да се уточни, в случай, че ръководител на социална услуга е осъждан за престъпление от общ характер за деяние, което няма отношение към естеството на работата му и неговите задължения по длъжностна характеристика, и същевременно същото лице притежава високи професионални знания и умения, по какъв начин ще се документира преценката дали да бъде назначено на длъжност „управител” от неговия работодател.

16. По отношение на изискванията по Стандарт 13: Здраве и хранене, Критерий 13.2, допълненията в частта „Източник на информация“ в Приложение № 10, № 13, № 15 до № 23 и № 5, предлагани с § 23, § 26, §28 до § 36 и § 19 от проекта следва да бъде направена препратка към относимите актове и инструкции за действия при наличие на такива лекарства.

Съответно в ПЗР да се определи срок, в който да бъде издаде относимата наредба по чл. 26, ал. 2 от Закона за здравето. Цитираната в редактирания вариант на проект на МПС наредба не определя подобен ред за масовите лекарства. Специален ред е определен само за негодните за употреба наркотични вещества и лекарствени продукти, на които опаковките не са приведени в съответствие с чл. 168, ал. 2 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина и чл. 68, ал. 2 от Закона за контрол върху наркотичните вещества и прекурсорите - те се унищожават по реда на наредбата по чл. 97 от Закона за контрол върху наркотичните вещества и прекурсорите.

Мотиви: Подкрепяме въвеждането на забрана да се съхраняват лекарствени продукти, които не са предписани на лица, ползващи услугата към момента, с цел предотвратяване на неправомерна употреба и гарантиране безопасността на потребителите. Съгласно чл. 26, ал. 1, т. 3 и ал 2 от Закона за здравето, здравни кабинети се създават в социални и интегрирани здравно-социални услуги за резидентна грижа за повече от 20 потребители и в социалните услуги за осигуряване на подслон, като изискванията към устройството и дейността на здравните кабинети, редът за откриването им, както и документацията, която водят се определят с наредба, издадена от министъра на здравеопазването съгласувано с министъра на финансите и министъра на труда и социалната политика. В тази връзка въвеждането на този етап, без приета подобна наредба на национално ниво, на този етап не са налице ясни уредба и инструкции за действия при наличие на подобни лекарства. Възможно е допълнение на изискванията, с цел облекчаване на режима, например „с изключение на общодостъпните лекарства, които се осигуряват без лекарско предписание“. Това изключение е от съществено значение за гарантиране на безопасността и здравето на потребителите, тъй като осигурява възможност за незабавно реагиране при внезапни неразположения като главоболие, висока температура, повръщане, диария и други остри състояния, особено през нощта, почивни и празнични дни, когато достъпът до лекарски предписания е ограничен. Без наличието на тези базови лекарства съществува реален риск от влошаване на здравословното състояние на потребителите, ненужно напрежение и опасност за персонала, както и неправомерно натоварване на спешните медицински услуги. Включването на изключението за общодостъпни лекарства е важно за осигуряване на адекватна грижа, спазване на добри практики и минимизиране на рисковете за живота и здравето на ползвателите на услугата.

Част от услугите се намират в малки общини и градове, в които може да има ограничен достъп до болнични услуги и/или липса на специалисти, недостатъчен брой екипи на Спешна медицинска помощ, което може да доведе до забавяне  при реагиране в спешни ситуации. Също така при спешни състояния ние е ясно и в каква степен на съответните територии съществуват денонощни аптеки. При тези условия наличието на базови медикаменти за първа необходимост е от съществено значение за своевременното овладяване на остри, но често срещани състояния при децата – температура, болка, алергия, хранителни и други неразположения и леки травми.

17. По отношение предлаганите изменения и допълнения в Приложение № 12 към чл. 11, ал. 1 по § 25 е необходимо допълнително прецизиране на разпоредбата с цел отразяване изискванията на Кодекса на труда и определянето на съответните критерии за интензивност. Предлаганият коефициент Индикатор 100) генерира недостатъчност на персонала и не осигурява покритие при отсъствия, което практически ще доведе до влошаване реалното качество, а не документалното.

Също така следва да се преосмислят и изискванията на Критерий 9.1, Индикатор 100 за наличие на 2 места за заместваща грижа за вече функциониращите резидентни услуги, които са с пълен капацитет и това в Стандарт 9: Структура и квалификация на служителите, Критерий 9.1, изменения Индикатор 100 и да се завиши коефициентът 0,7 при 12-часова подкрепа. Да се премахне и задължителното изискване за медицински специалист в категорията на основните специалисти да се прилага само при наличие на здравен кабинет (Стандарт 9, Критерий 9.1, източник на информация към индикатори 98 и 99). Да се преосмисли изискването по Стандарт 17, Критерий 17.2, Индикатор 204, тъй като за поставените под запрещение лица близките и роднините им често отказват да станат техни законни представители.

Мотиви: Общините изразяват сериозни опасения за начина на еднозначно прилагане на новите изисквания, поради липсата на критерии за определяне на необходимата интензивност, неяснота относно термина „служител на разположение през нощта“. Също така тези нови изисквания не са приложими в резидентни услуги за лица с увреждания, както и не е съобразено с Наредба № 2 за дежурства и разположение и Кодекса на труда. В този смисъл съществува риск от нарушаване на правото на почивка и от извънреден труд.

По отношение на въведеното изискване за „служител на разположение“ следва да бъде изяснено методически какъв е видът на този ангажимент - дистанционно при наличие на видеонаблюдение, присъствено, наличен за подкрепа на потребителите по телефон, онлайн и при необходимост се отзовава на място или друго. При вариантът с дистанционно дежурство е възможно стимулиране на по-висока степен на самостоятелност при лицата и същевременно създаване на усещане за сигурност в групата. При вариант – дежурство на телефон се предполага, че подкрепяните лица имат висока осъзнатост да идентифицират ситуация като рискова и да имат умения да боравят и общуват адекватно по телефон и при възникване на рискова и кризисна ситуация.

По отношение на определеното ново разграничаване на специализираната социална услуга РГЛУ с денонощен престой, но с два вида интензивност на подкрепата и изцяло нов стандарт са налице редица въпроси и притеснения на общините. Например, доставчикът на специализираната социална услуга РГЛУ организира ежедневието в услугата и подкрепата на потребителите според възможностите им да водят самостоятелен начин на живот, като интензивността на подкрепата от служителите е денонощна (24 часа) или частична (12 часа). Опитът за оптимизиране на социалните услуги за резидентна грижа чрез определяне на различна интензивност на подкрепата от служители — денонощна (24 часа) или частична (12 часа) поставя различни въпроси, относно това: „какви са критериите, по които ще се определя интензивността на подкрепата, от която се нуждаят потребителите?“ в „кои часове на денонощието ще започва предоставянето на частичната подкрепа за 12 часа?“, и „какво се случва след влизане в сила на тези промени в НКСУ с вече настанените лица, които имат различна нужда от подкрепа и групите са смесени?“ В един ЦНСТПЛУИ обикновено има лица, които се нуждаят от частична подкрепа, и такива които са зависими от 24 часова грижа. Ще има ли нужда от преразпределяне на потребители по групи за живеене според нивото им на автономност и самостоятелност и насочването им към услуги, които съответстват на техния профил?

При резидентната грижа настаняването е денонощно, поради което намаляването на интензивността на подкрепата (12-часова) не води до намаляване на отговорността за осигуряване на безопасност.

Съгласно основните принципи, заложени в ЗСУ, предоставянето на социална подкрепа следва да се основава на индивидуален подход, зачитане на личния избор и адаптиране на услугите спрямо реалните и актуални потребности на потребителите. В този смисъл, качеството на социалната услуга е пряко свързано с възможността тя да бъде гъвкава и съобразена с променящото се състояние на лицата и предложеният подход не отчита динамичния характер на състоянието на потребителите, които често преминават през периоди на влошаване и подобрение, в зависимост от здравословното им, психичното и емоционалното състояние. В практиката на резидентните услуги, включително ЦНСТПЛФУ и ЦНСТПЛПР, потребностите от подкрепа не са постоянна величина, а изискват гъвкава и своевременна адаптация от страна на екипа.

Предложеното фиксиране на интензитета на обслужване създава риск от:

• предоставяне на неадекватна подкрепа – както недостатъчна при влошено състояние, така и свръх обслужване при подобрение;
• ограничаване на индивидуалния подход, който е основен принцип в предоставянето на социални услуги;
• затруднения в ежедневната организация на работата и планирането на човешките ресурси;
• риск от намаляване на качеството на социалната услуга и на сигурността на потребителите.

В тази връзка общините изразяват притеснение, че нормативното фиксиране на интензитета на обслужване (12/24 часа) за определени периоди може да ограничи прилагането на индивидуалния подход, както и съществува риск подкрепата да не отразява в пълна степен актуалните потребности на потребителите – както при временни влошавания, така и при подобрение в състоянието им.

Считаме за целесъобразно интензитетът на обслужване да продължи да се определя на база индивидуалната оценка на потребностите, с възможност за гъвкаво и периодично преразглеждане от мултидисциплинарния екип, без излишна административна тежест. Периодичната оценка позволява навременна адаптация на услугата, съобразена с промените в състоянието на потребителите. Подобен подход би бил в пълно съответствие с философията на ЗСУ и с целта на Наредбата – гарантиране на реално качество и адекватност на социалните услуги.

Изискването за осигуряване на служител на разположение през нощта, следва да бъде съобразено с Наредба № 2 за реда за установяване задължение за дежурство или за разположение на работодателя, с което се установява редът за определяне категориите работници и служители, за които поради особения характер на работата им може да се установява задължение да дежурят или да бъдат на разположение на работодателя, както и максималната продължителност на времето за дежурство и разположение и редът за отчитането му. Чл. 3 от цитираната Наредба дава възможност с индивидуалния трудов договор да се уговори задължение за работника и служителя да бъде на разположение на работодателя извън територията на предприятието с готовност да осъществи при необходимост трудовата си функция. Мястото за разположение се уговаря между работника или служителя и работодателя. Времето, през което работникът или служителят се намира на разположение, не се включва и не се отчита като работно време и се заплаща съгласно Наредбата за допълнителните и други трудови възнаграждения. Фактически извършената работа през времето на разположение се отчита и заплаща като извънреден труд. При полагане на извънреден труд на работника или служителя се осигурява минималният размер на непрекъснатата междудневна и седмична почивка.

Времето на разположение извън територията на предприятието, се определя с месечен график, утвърден от работодателя.

В чл. 5, ал. 1 от Наредбата е определена и максималната продължителност на времето на задължение за разположение, която не може да превишава: общо за един календарен месец - 100 часа; за едно денонощие през работни дни - 12 часа; през почивни дни - 48 часа.

Съгласно ал. 2 на чл. 5 на работник или служител не може да се възлага да бъде на разположение: в два последователни работни дни; в повече от два почивни дни в един календарен месец.

От друга страна, съгласно чл. 3, т. 3 от Наредба за определяне на видовете работи, за които се установява намалено работно време, работниците и служителите, които извършват работи с лица с психични разстройства, ментални увреждания, увреждания на централната нервна система, вродени малформации и онкологично болни имат право на 7-часов работен ден.

Според чл. 143, ал. 6 от Кодекса на труда „Максималната продължителност на работна смяна при сумирано изчисляване на работното време може да бъде до 12 часа, като продължителността на работната седмица не може да надвишава 56 часа, а за работниците и служителите с намалено работно време —до 1 час над намаленото им работно време.” Забраната за работа повече от 56 часа седмично касае всички работещи в социални услуги, без оглед на целевата група на потребителите.

При сумарно изчисляване на работното време за работници и служители с намалено работно време, ръководителят на услугата в качеството си на работодател трябва да не допуска полагането на извънреден труд, тъй като чл. 144 от Кодекса на труда изчерпателно посочва случаите, в които извънредния труд е допустим по изключение.

Неяснота е налице и по отношение на изискването на Критерий 9.1, Индикатор 100) за наличие на 2 места за заместваща грижа за вече функциониращите резидентни услуги, които са с пълен капацитет.

При наличие на 2 места за заместваща грижа, следва ли двама потребители да бъдат изведени и къде (на какво основание), за да се осигури това изискване? Как ще се гарантира, че лицата които влизат в групата са достатъчно самостоятелни?

При лицата с интелектуални затруднения дори и да има добре отработени умения за справяне с житейски ситуации, дори и да имат знания за „процедура”, респ. ред за справяне с дадена ситуация, при възникване на някаква промяна те нямат тази гъвкавост и адаптивност, за да отговорят адекватно на промяната и имат нужда от намеса и подкрепа от друго лице, притежаващо тези компетенции. От друга страна, влизането на нови членове в групата за живеене променя динамиката в отношенията в групата, влияе върху дневния ритъм, което води до по-интензивна намеса и подкрепа отстрана на служителите, за да въведат новия потребител към порядките на групата за живеене, за да отговорят на неговите потребности и да запазят обичайната структура и ред установени в група за живеене. Обикновено фокусът на грижата и подкрепата стават новодошлите потребители. Това се отразява върху нагласите, настроението на останалите членове на групата. За потребителите, ползващи заместваща грижа би следвало да се вложат допълнително специализирани дейности за подготовка на постоянната група за приемането на нови лица с техните привички и дотук създаден начин на живот. Има явен риск за възникване на конфликтни ситуации, свързани с напасването и неприемането на чуждия начин на живот. Това важи с двойна сила, ако за заместваща грижа влизат лица от семейна среда, които не са свикнали да живеят с група и да се съобразяват с нормите на функциониране на вече изградената група за живот от резидентна грижа.

Настаняването на нови потребители с различна степен на зависимост от грижа и подкрепа, в обхвата на включените задължителни места за заместваща грижа, може да доведе до несъответствие с изготвените индивидуални оценки и планове за подкрепа на потребителите в резидентната социална услуга.

В тази връзка, възниква въпроса при постоянен интерес към възможността от ползване на заместваща грижа, доколко ще може да се реализира т. нар. „частична подкрепа” на потребителите? Тенденциите в отношенията на групата за живеене, поведението на потребителите описани по-горе са валидни за потребителите, за които се осигурява 24-часова грижа.

Неясноти има и по отношение на приложението на предложения за изменение Стандарт 9: Структура и квалификация на служителите, Критерий 9.1, е изменен Индикатор 100,  във вече съществуващите 24-часови услуги. Въвеждането на тази норма би довело да принудително извеждане на потребители, ползващи социалната услуга, за да се освободят 2 места за заместваща грижа, което противоречи изцяло на философията за социална подкрепа и ЗСУ.  Неясноти има и по отношение на начина на определяне на броя на служителите в разкрита и функционираща социална услуга за резидентна грижа за пълнолетни лица с умствена изостаналост с брой потребители 10 (максималният брой потребители в група за живеене 8* к.1,1 = 8,8 служители или 10*1,1 служители = 11 служители).

При частична подкрепа с минимален брой потребители 6 при коефициент 0,7 минималния брой служители ще бъде 4,2. Как ще се осигури почивка на служителите, съгласно Кодекса на труда, ако се наложи присъствие на служител през нощта или има болен потребител, който остава в резидентната услуга, или трябва лицето да бъде придружено при посещение в лечебно заведение?

Предложеният коефициент 0,7 при 12-часова подкрепа не отчита реалната необходимост от заместване при отсъствия, болнични и вакантни позиции, което може да доведе до невъзможност за спазване на трудовото законодателство.

Допълнително, някои общини предлагат да се изменят индикаторите, свързани с изискванията към ръководителя на услугата за провеждане на ежегодни обучения на персонала, като това става по преценка на работодателя и при финансова възможност. Например: Стандарт 5, Критерий 5.4, Индикатор 72: „Проведен инструктаж/обучение на служителите за оказване на първа помощ поне веднъж през последните 12 месеца“, може да предвижда за служителите, веднъж преминали това обучение да получават вътрешно обучение и инструктаж в социалната услуга. За улеснение на доставчиците и работещите в социалните услуги е подходящо да се обсъдят варианти МТСП, АСП и АКСУ да организират безплатно всички обучения и супервизии, за които считат, че са необходимо да се провеждат в самите услуги.

18. По § 37, с който се предлагат изменения и допълнения в Приложение № 24 към чл. 13 предлагаме:

18.1. Да отпадне т. 1 създаването на нов Индикатор 14 в Стандарт 2, Критерий 2.1.

Мотиви: Не подкрепяме направеното предложение за въвеждане на възможност, свързана с осигуряване на подкрепа за потребителите в почивни и празнични дни или извън работното време чрез работа с променливо начало и различна продължителност на работното време при сумирано изчисляване, тъй като същото не е съобразено с изискванията на Кодекса на труда и въвежда нови понятия за начина на определяне и изчисляване на работното време. Също така не отчита в достатъчна степен кадровите възможности на различните доставчици на услуги. Създават се предпоставки за затруднения при планирането и отчитането на работното време, както и мониторинга върху работата на социалните асистенти и създава риск от допълнителна административна и финансова тежест, без да е налице ясно доказан положителен ефект върху качеството на предоставяните услуги на крайните потребители.

Прилагането на сумирано изчисляване на работното време ще доведе до удължени работни смени, повишена физическа и психическа натовареност на персонала и повишен риск от професионално прегряване и текучество на кадри. В малките общини и населени места, където живеят повече хора с потребност от асистентска подкрепа кадровият ресурс е ограничен, което допълнително затруднява прилагането на подобен режим на работа. При тези условия съществува риск от влошаване на качеството, непрекъсваемостта и устойчивостта на предоставяната социална услуга.

Съгласно разпоредбите на Кодекса на труда, включително чл. 136, чл. 139 и чл. 142, въвеждането на работа с променливо начало и сумирано изчисляване на работното време е допустимо при наличие на обективна необходимост и при спазване на законово установените условия, но не представлява задължителен режим. Социалната услуга „Асистентска подкрепа” се предоставя въз основа на индивидуална оценка на потребностите и изготвен индивидуален план за подкрепа. Доставчиците на тази социалната услуга са организирали дейностите почасово, с всеки потребител по начин, който е съобразен с неговите потребности и желания и с извършената оценка на риска. В тази връзка следва да се отчита, че значителна част от потребителите разполагат с подкрепа от близки и членове на семейството си, което ограничава необходимостта от системно предоставяне на услугата в почивни и празнични дни или извън установеното работно време. Следва да се има предвид и че въвеждането на подобен режим на работа би срещнало ограничена готовност от страна на социалните асистенти и би могло да доведе до затруднения при задържането на персонал, включително напускане, което би се отразило неблагоприятно върху устойчивостта и качеството на предоставяната услуга. Следва да бъде отчетено, че има значителна разлика в начина на работа и определяне на възнаграждението на асистентите в тази социална услуга, за разлика от значително по свободния режим, прилаган по реда на Закона за личната помощ.

Предвид изложеното по-подходящо е организацията на работното време да се определя в зависимост от конкретните потребности на потребителите и възможностите на доставчика на социалната услуга, при стриктно спазване на Кодекса на труда, а не чрез въвеждане на общо задължително правило.

18.2. Да се прецизира разпоредбата на т. 2 за създаване на нова т. 47, Критерий 7.1, Стандарт 7 „Финансов ресурс" във връзка с предложението ни по т. 6.1.

Мотиви: Предложението въвежда общи изисквания, които не са нормативно обусловени, дублират действащи разпоредби на Кодекса на труда и биха могли да доведат до затруднения при прилагането и устойчивото предоставяне на социалната услуга „Асистентска подкрепа”. Отчетността, свързана със заплащането на труда при сумирано изчисляване на работното време, е изрично регламентирана в Кодекса на труда и в подзаконовите нормативни актове по прилагането му. В този смисъл въвеждането на допълнително изискване в рамките на Наредбата за качеството на социалните услуги би довело до дублиране на вече съществуващи нормативно установени задължения, без да е налице обективна необходимост от допълнителна регламентация. Освен това, прилагането на сумирано изчисляване на работното време предполага специфична организация на труда и ресурсно обезпечаване, които не са приложими и необходими за всички доставчици и дейности в рамките на социалната услуга „Асистентска подкрепа”.

19. По § 21, относно промяна на Приложение № 7 да се премахне в наименованието „лица с трайни увреждания“ и да се регламентира възможността стандарта да се прилага при деца и лица над 16-годишна възраст, потребители в Центрове за настаняване от семеен тип, Защитени, Преходни и Наблюдавани жилища за деца и лица без увреждания.

Мотиви: Подобен подход би улеснил трудовата реализация и социалната интеграция на хората, напускащи специализираните социални услуги за резидентна грижа.

20. По § 22, т. 4 относно промяна в стандартите и критериите за качество в Приложение № 8, стандарт 11: Управление на случай, критерий 11.1 предлагаме да се допълни и: Ползване на специализираната социална услуга „Дневна грижа за деца с увреждания“ и въз основа на медицински протокол на ЛКК до получаването на ТЕЛК/НЕЛК.

Мотиви: Това ще позволи реално ползване на услугите от широк кръг потребители.

21. По § 26 да се добави нова точка за промяна в стандартите и критериите за качество в Приложение № 13, стандарт 2: Организация на дейностите, критерий 2.5, като се регламентира максималния размер и начин на съхранение на личните средства на потребителите, които могат да бъдат оставени на съхранение в касата на услугата. Този регламент да се посочва в Процедурата за съхранение и защита на материалните ценности и парични средства, която се разработва от Директора на социалната услуга и се утвърждава от доставчика. Контролът по изпълнение на Процедурата да се осъществява периодично от доставчика, чрез определено с негова заповед длъжностно лице.

Мотиви: Чрез подобно регламентиране би се ограничил размера на оставените за съхранение материални ценности и паричните средства и би се предложила по-добра защита на същите.

22. Други предложения и коментари :

• По Приложение №13, Стандарт 7, ,,Работа с общността“, нов индикатор 78:

Дейностите по застъпничество и посредничество са част от професионалните задължения на социалния работник и са регламентирани в длъжностната му характеристика. Необходимо е в съдържанието на индикатора изрично да се уточни от кой специалист се осъществяват тези дейности, с цел избягване на дублиране на функции и формално изпълнение на изискванията. В същото Приложение, Стандарт 15, ,,Взаимоотношения потребители – служители“, индикатор 132: Предложеният индикатор е приложим към социални услуги за деца и младежи, докато Домовете за стари хора предоставят резидентна грижа за възрастни хора в надтрудоспособна възраст. В този смисъл текстът е неприложим към услугите за възрастни хора и следва за бъде съответно адаптиран или изрично изключен от този вид услуга.

• По новият Критерий 15.5, в Приложение № 1 предлагаме следната формулировка:

„15.5. Доставчикът на социалната услуга не допуска прилагането на физическо ограничаване на потребителите, освен в случаи на непосредствена опасност за живота и здравето на потребителя или на околните, при условията на крайна необходимост и съгласно предварително утвърден вътрешен протокол за деескалация и процедури за безопасност.“

В малките населени места, основният проблем е липсата на желаещи за заемане на специфични длъжности, свързани с агресивни хора и такива с неприемливо поведение. Основен фактор за недостига на персонал е ниското заплащане и естеството на работа. Необходим е индивидуален анализ на знанията и уменията на служителите, техните силни и слаби страни, съобразно които да се прецени какви обучения са необходими за преквалифицирането им. Смятаме, че формулировката „не допуска“ в сегашния ѝ вид е императивна и не отчита ситуации на автоагресия или остра психомоторна възбуда. Това поставя служителите в риск от административни наказания, дори когато са действали за предотвратяване на фатален инцидент. Настояваме към този критерий да се добави и изискване за задължително специализирано обучение на персонала за прилагане на техники за деескалация и неагресивно овладяване на кризи. Без ясно разписани процедури, служителите остават неподготвени и правно незащитени. Задължително трябва да бъде осигурена качествена и безопасна работна среда. Социалните работници и личните асистенти не са от най-предпочитаните професии, поради сложността и спецификата на работата и е необходимо те да могат да имат възможности за професионално развитие и да бъдат осигурени здравословни и безопасни условия на труд. Необходимо е и актуализиране на длъжностните характеристики за по-лесно набиране на качествен персонал.

• В Приложение №2 към чл.4 Информиране и консултиране да отпадне изискването „но не по - рядко от веднъж седмично“ заложено в стандарт 2; критерий 2,2, индикатор 14, а именно "Интензивността на срещите се определя от оценката на случая, но не по - рядко от веднъж седмично". 

Това е строго задължаващо, при положение, че индивидуалната оценка следва да определи интензивността на работа.

• В Стандарт 13 и във всички стандарти за резидентна грижа:

Като източник на информация за спазване на хигиенните и хранителните изисквания могат да се посочват протоколи от проверки на компетентните органи (ОДБХ) само когато доставчикът е регистриран по Закона за храните като обект за производство, преработка или дистрибуция на храни.

За доставчиците, които не подлежат на регистрация по Закона за храните (напр. ЦНСТ), като източник на информация се признават вътрешни процедури, договори с външен доставчик на храни и документи за контрол на доставките и съхранението, съгласно изискванията на Наредбата.

Така се избягва правно несъответствие: протоколите на ОДБХ да не се изискват от субекти, които по закон не са обекти по Закона за храните; същевременно се запазва контролът чрез алтернативни доказателства за безопасност на храната. При трансформиране на ЦНСТ в услуга по чл. 15, ал. 8 (резидентна грижа) доставчикът следва да оцени дали новата организация на приготвяне/сервиране на храна налага регистрация по Закона за храните. Ако поради промяна в обхвата на дейностите се формира обект за производство/преработка/дистрибуция на храни, доставчикът е длъжен да предприеме регистрация по чл. 23 от Закона за храните и да представи съответните протоколи от ОДБХ. В противен случай се прилагат вътрешни документи и договори с регистрирани доставчици като източник на информация.

• В нито един от стандартите по отделните приложения за услугите по чл. 15 от ЗСУ няма посочени административни служители.

Има текстове: "други специалисти съобразно специфичните потребности на потребителите", но не и други специалисти за административно и техническо обслужване, вкл. и като процентно ограничение от общия брой служители, например между 5% или между 5-10% от общия брой служители по щатно разписания в зависимост вида на услугата и броя на обслужваните потребители.  В Стандарт 10; критерий 10.2; индикатори 89 и 90 - да се уеднаквят часовете за въвеждащо и специализирано обучение - по 24 академични часа. В Стандарт 10; критерий 10.3; индикатор 93 – предвиденото условие наставника да е определен за 6 месеца да се определи като интервал - за период от 3-6 месеца. Към момента услугите отчитат, че 3 месеца е видим и достатъчен срок за да се прецени дали служителят навлиза в работата или не. В Стандарт 10; критерий 10.3; индикатори 94 - да са преминали групова супервизия не на всеки 3,  а на всеки 4 месеца - така ще се уеднакви с изискването на следващия критерий 95, а именно преминаване на индивидуална супервизия на всеки 4 месеца.

• Приложение №5 към чл.7 Терапия и рехабилитация, Стандарт 12, критерий 12,3, индикатор 126:

Да се измени, както следва „Ежеседмичното меню се изготвя с участие се съобразява с потребностите на потребителите и одобрява от ръководителя на услугата“.

Разчитаме направените по-горе предложения да бъдат разгледани и обсъдени преди окончателното внасяне на проекта в Министерския съвет.

В заключение, НСОРБ принципно подкрепя усилията за повишаване на качеството на социалните услуги и за усъвършенстване на контролния режим. Считаме обаче, че направените от нас предложения са от съществено значение за практическата приложимост на Наредбата, за финансовата устойчивост на общините като основни доставчици на социални услуги и за защитата на правата на крайните потребители.