Отражение на цените в строителството върху изпълняваните от общините проекти - резултати от проучване на НСОРБ

12.11.2021

366

Резултати от проведено проучване на НСОРБ относно наличие на надвишаване на планираните разходи за СМР по европейски проекти и програми

Проучването е проведено в периода 29.10.2021г - 03.11.2021г. по повод постъпващи сигнали в НСОРБ за надвишаване на планираните разходи за СМР по проекти с европейско финансиране, вследствие повишаване на цените на строителните материали и разходите за труд.

Получихме над 120 отговора от малки, средни и големи общини, изпълняващи проекти по:

  • Оперативна програма „Региони в растеж“ 2014-2020;
  • Програмата за развитие на селските райони 2014-2020,
  • Програми за Трансгранично сътрудничество;
  • Оперативна програма „Околна среда 2014-2020“;
  • Програма за морско дело и рибарство 2014-2020;
  • Програма „Изграждане, пристрояване, надстрояване и реконструкция на детски ясли, детски градини и училища“ (2020-2022 г.) на МОН;
  • проект „Местно развитие, намаляване на бедността и подобрено включване на уязвимите групи”, чрез Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2014 – 2021;

както и обекти, финансирани от Националният Доверителен Екофонд (НДЕФ) и такива, за които са отпуснати средства със съответни постановления на Министерски съвет.

Изпълняваните дейности към момента от общините могат да се групират в следните направления:

  • Благоустройство на населените места: рехабилитация на улична мрежа и тротоари, обновяване на площи за широко обществено ползване, ремонт и реконструкция на общински пазари, изграждане на кътове за отдих и детски площадки, ремонт на читалища, изграждане и ремонт на транспортна техническа инфраструктура и съоръжения към нея, благоустрояване на междублокови пространства, изграждане на паркове за рекреация и отдих, подобряване на инфраструктурата на градските стадиони, изграждане на спортни игрища, изграждане на фитнес-зали, реконструкция и обновяване на дворни пространства, площадки, съоръжения и сградите на училищата;
  • Опазване на околната среда: Рекултивация на депа за закриване, инсталации за предварително третиране на смесено събрани битови отпадъци и на компостираща инсталации за разделно събиране и оползотворяване на зелени и/или биоразградими отпадъци, включително изграждане на външни връзки за водоснабдяване и електроснабдяване;
  • Аварийни ремонти: Корекция, укрепване и доизграждане на подпорни стени по коритото на реки;
  • Енергийна ефективност: на многофамилни жилищни сгради, в образователна инфраструктура; енергийно ефективна модернизация на селищните системи за външно изкуствено осветление;
  • Интегриран градски транспорт;
  • Модернизация на културна инфраструктура: ремонт на читалища;
  • Социална инфраструктура: изграждане на социални жилища за хора в неравностойно положение, изграждане на съвременна жилищна среда за социално слаби семейства;
  • Консервация и реставрация на недвижими културни ценности;
  • Реконструкция на ВиК мрежи и съоръжения;

От посочените от отговорилите общини стойности на планираните разходи за СМР (в лв. без ДДС) и реално необходимите разходи за СМР (в лв. без ДДС) се наблюдава надвишаване в стойностите средно между 30-40%.

Основни затруднения, които срещат общините в изпълнението на европейски проекти вследствие на повишаване на цените за СМР са в следните направления:

  1. I. Негативни последици за общинските бюджети:

По-голямата част от включилите се в проучването общини посочват, че основен проблем, свързан с повишението на цените на строителните материали, разходите за труд и електроенергия, е необходимостта от дофинансиране с общински средства на дейностите по проектите, като това се отнася не само на СМР, но и за доставките и оборудването. На практика, общините се оказват в ситуация на невъзможност да изпълнят проектите си, които в повечето случаи са подготвяни през 2016-2017г., одобрени за финансиране през 2020 г., изпълнявани от 2021 г., ако не разполагат със собствени финансови средства.

Осигуряването на финансиране от страна на общините за изпълнение на договорите обаче е почти непосилно, поради ефектите от кризата през последните две години. Настъпилите обстоятелства поради повишаването на цените на строителните материали по повод световната икономическа обстановка налагат общините да дофинансират изпълнението на своите проекти, но тези средства не са разчетени предварително и реално общините не разполагат с такива.

С оглед елиминиране на проявяващите се финансови рискове, общините, в качеството си на бенефициенти на всички проекти, финансирани от фондовете на Европейския съюз, ще следва да осигурят необходимия ресурс чрез собствени средства, вземане на кредит или друга подкрепа от финансова институция, с което да се гарантира финансовата обезпеченост за изпълнение на проектните предложения. В противен случай е възможно налагане на финансови корекции за общините-бенефициенти или загуба на цялото финансиране. Това означава, че проектите няма да бъдат изпълнени със 100% безвъзмездна финансова помощ.

Поради повишаването на цените на строителните материали се наблюдава и отлив от участия в обществени поръчки от страна на строителни фирми. Обектите, които се изпълняват в период на повишаване на цените, в повечето случаи са със сключени договори преди повече от 12 месеца. Общините посочват, че към настоящият момент фирмите, с усилие да запазят търговската си репутация и коректност, приключват обектите с 0% печалба или в повечето от случаите - на загуба.

Изпълняващите проекти по ПРСР общини посочват, че одобреният финансов ресурс за изпълнение на СМР е крайно недостатъчен, което се дължи на забавяне на оценката на проектните предложения от страна на ДФ "Земеделие" на подадени проектни предложения от 2017 г. и 2018 г., за които са сключени договори с общините през 2021 г. При обявяване на обществените поръчки не се явяват участници в процедурата, а при вече сключените договори се оказва, че не могат да бъдат изпълнени със заложените финансови параметри, тъй като строителят работи на загуба, поради постоянно нарастващите цени в строителството. На практика се оказва, че без допълнително дофинансиране от страна на общините договорите не могат да бъдат изпълнени, но в края на годината бюджетният ресурс е изчерпан и не могат да бъдат отделени допълнително средства за довършване на строителството. Проблемът продължава, тъй като общините, без да са се разплатили с изпълнителя не могат да пуснат заявка за искане за плащане към ДФ "Земеделие" и това води до огромен риск за повечето оперативни програми, които следва да отчетат усвояване на ресурс към ЕС, който да се върне в бюджета на държавата.

  1. II. Отказ от страна на избраните изпълнители:

Общините посочват, че е налице реална хипотеза, в която във всеки един момент е възможно строителите едностранно да решат да прекратят договорите си, тъй като плащането на неустойка би било по-изгодно за тях, отколкото да довършат обектите, плащайки разликите в цените.

Предвид бавната процедура - от кандидатстването с проектни предложения, подписване на Договор за БФП, съгласуване на проведените процедури по ЗОП, подписване на анекс за вписване на избраните изпълнители, искане на авансово плащане до реалното започване на изпълнението на проектите минават години и цените са нереалистични към настоящия момент, което води до отказване на избраните фирми да изпълняват проектите, както и искания да се правят доплащания за актуализиране на цените със средства от общината, което е непосилно за бюджетите на общините, особено на малките такива.

Съществуват и случаи, в които избрани изпълнители отказват да сключат договори за изпълнение на обществени поръчки за СМР поради повишение на цените на материалите и труд за периода на провеждане на обществената поръчка. Това налага необходимост, при липса на втори класиран, с който Възложителят да сключи договор, да се провежда повторно обществена поръчка, което забавя изпълнението на предвидените дейности по договорите за безвъзмездна финансова помощ поставя в риск изпълнението на проектите.

Въпреки предприети действия от страна на фирмите (като увеличени материални запаси), изпълнителите предявяват искания за намиране на решение за компенсиране на ръста на цените на материалите, за да не завършат работата на обектите на загуба. Част от общините съобщават и за натиск от страна на изпълнителите за предоговаряне на стойностите на проектите и тяхното дофинансиране с общински средства.

Общините обръщат внимание, че при определяне на разходи за/свързани със СМР за проекти за енергийна ефективност на многофамилни жилищни сгради по Приоритетна ос 1 на ОПРР 2014-2020 г., общините-бенефициенти са били задължени да изготвят бюджети за проектните предложения съгласно актуализираните референтни стойности за допустими дейности при изпълнение на Националната програма за енергийна ефективност към 25.01.2016 г. В резултат, посочените референтни стойности вече не са актуални още към момента на подаване на проектното предложение. Продължаващо нарастване на цените за СМР ще постави в риск изпълнението на проектите за енергийна ефективност на многофамилни жилищни сгради.

III. Ограничения по ЗОП

Законът за обществените поръчки не допуска индексиране на договорените цени за строителство, а самите договори могат да се изменят единствено на основанията, посочени в чл. 116, което води до понижаване качеството на изпълнение, както и до невъзможност да бъдат завършени обектите. От друга страна при нови обявления на процедури по ЗОП, със стойности, съответстващи с тези от момента на кандидатстване пред програмата (често прогнозирани преди повече от година) води до нисък интерес от страна на бизнеса. Има случаи дори на прекратяване на процедурите поради липса на оферти и възлагането им отново с повишени стойности, което води да закъснения в план - графика на проектите.

  1. IV. Компенсиране на разликите с понижаване на качеството:

В голямата си част КСС за кандидатстване по дадена оперативна програма се изготвя години преди реалното започване на строителството на даден обект, което почти винаги води до разлика в цените на строителните материали, разходите за труд и механизация. А през настоящата година скока на някои строителни материали надвишава 30% спрямо стойността им в началото на годината. Когато има такива разлики в цените на материали и труд (пример при повишаване на минималната работна заплата), строителят се старае да компенсира по всякакъв начин, тази така генерирана загуба, което неминуемо се отразява на качеството на изпълнение на някои от СМР или на влаганите материали.

Участвалите в проучването общини сигнализират, че надвишаването на реално извършените разходи на някои от позициите от проектно подадените, води до висок риск от влагане на по-ниско качествени материали с цел компенсиране на загубите от страна фирмите изпълнители.

  1. V. Специфични обекти и промени в нормативната уредба

Част от проектите, които общините изпълняват са свързани с намеси в недвижими културни ценности, които изискват влагането на специфични материали и дейности за изпълнение на СМР, тъй като те са съобразени с предвиденото с проекта специфичното обзавеждане и оборудване. В тези случаи цената на някои от строителните материали се е покачила от момента на залагането на сумите за СМР, оборудване и обзавеждане бюджета на проекта до момента на реалното изпълнение.

Общините обръщат внимание, че в периода от стартиране на процедурите по реда на ЗОП до сключването на договорите, в някои от случаите са приети промени в нормативната уредба, които налагат да бъде променена технологията на строителството на обектите. Необходимо е ново проектиране на отделни части от работния проект, като тези промени съществено променя и условията, при които е възложена поръчката и за изпълнението на обекта е необходимо ново обявяване на процедура по реда на ЗОП.

Предприети действия от страна на НСОРБ за намиране на решения на проблемите

За намирането на съвместно решение по изпълнението на общинските проекти по ОП „Региони в растеж“ (ОПРР), председателят на УС на НСОРБ Даниел Панов се обърна с писмо към министъра на регионалното развитие и благоустройството и ръководителя на програмата.

Сдружението сигнализира за идентифицираните трудности, които блокират изпълнението на проектите по ОПРР, свързани със значителното завишаване на първоначално планираните разходи, особено за строителство „на инженеринг“. Те се проявяват при разработването на инвестиционните проекти във фаза работен проект и са в резултат на постоянно повишаващите се цени на строителните материали и разходите за труд. Това води до:

  • Драстично надвишаване на нормативно регламентирания срок от 24 месеца, за сключване на договори с външни изпълнители по Закона за обществените поръчки (ЗОП) - такива договори се сключват след трикратно и дори четирикратно обявяване на тръжни процедури;
  • Прекратяване на договори с изпълнители или сключване на допълнителни споразумения с тях в рамките на позволеното от Закона, въпреки риска от последващо налагане на финансови корекции;
  • Предприемаме на действия от общините по изменение на договорите за безвъзмездна финансова помощ по ОПРР, водещи до завишаване на собствения принос.
  • Включването на нови видове строителни работи или съществената промяна на първоначално планираните, обаче са обвързани с последващо ги договаряне по реда на ЗОП. Това предполага обявяване на нови тръжни процедури с неясен за финализиране времеви обхват, което с наближаването на срока за допустимост на разходите по ОПРР (31.12.2023 г.), увеличава рисковете от частична или пълна загуба на безвъзмездна финансова помощ.

При изследване на практики на местно ниво, се констатира наличие на сключени договори с изпълнители със сходен с предмета на инвестицията по ОПРР. Възлагането на дейности от собствения принос по ОПРР по тези договори, е потенциално решение за адресирането на риска от неизпълнението на проектите. По това предложение, както и други възможни, НСОРБ очаква становището на министерството и указания към общините.

Другите проблеми по ОПРР, за които за пореден път сигнализираме Управляващия орган, са свързани с необходимостта от ускоряването на процедурите по възстановяване на средства по общинските проекти, както и за aдресирането на огромния брой сигнали за нередности и свързаните с тях финансови корекции.

По тези теми, както и за дискутирането на други, НСОРБ предложи организираното на двустранна среща с МРРБ.

Също така, съгласно взето решение от УС на НСОРБ, с писмо до заместник-министрите на земеделието, храните и горите, г-н Събев и г-н Гечев, НСОРБ отправи покана за провеждане на среща между ръководствата на Сдружението, МЗХГ и Държавен фонд „Земеделие“, на която да бъдат обсъдени въпросите по коректното изпълнение на ПРСР, във връзка с необходимостта от актуализация на референтните цени, по които ДФЗ съгласува обществените поръчки на общините, както и указанията за подготовка на тръжните документации.

Своевременно ще уведомим всички общини при получаване на обратна връзка от ресорните министерства по поставените проблеми.

Търсене на решение в партньорство с Камарата на строителите в България

На 29.10.2021 г. НСОРБ сключи меморандум за сътрудничество с Камарата на строителите в България. По време на срещата бяха обсъдени и проблемите, свързани с повишаващите се цени в строителството.

Двете организации споделят единна позиция, че драстичното увеличаване на цените на строителните материали и суровините е сериозно предизвикателство, което поставя на изпитание както общините като възложители на проекти, така и изпълнителите – строителните компании.

Предстои съвместна работа върху възможните действия, като набелязаните цели са в посока предприемане на т. нар. спешни мерки -  „индексация“ на сключените вече договори и в по-дългосрочен план – създаване на методика за определяне на стойностите за възлагане на СМР с отчитане на динамиката на цените /както нарастване, така и спадовете/.

Основен проблем се оказва неподдържането на официална статистика на специфичните индекси на цените на строителните материали и себестойността на различните групи строежи, поради което липсва и реална оценка на случващото се в сектор Строителство.