Становища

Относно: Закон за изменение и допълнение на Закона за чистотата на атмосферния въздух (сигнатура, № 49-354-01-43/12.05.2023 г.), внесен от Илина Мутафчиева и група народни представители.

УВАЖАЕМИ ГОСПОЖИ И ГОСПОДА,

Във връзка с проекта на Закон за изменение и допълнение на Закона за чистотата на атмосферния въздух (ЗЧАВ), със сигнатура, № 49-354-01-43/12.05.2023 г., представяме на Вашето внимание следното становище на НСОРБ:

1. По § 1, § 2 и § 3 относно нормите, свързани с миризми в атмосферния въздух.

НСОРБ принципно подкрепя предложенията, свързани с контрол върху миризмите в атмосферния въздух. В тази връзка наред с § 2 за създаване на Наредба за условията и изискванията за дейностите, които причиняват „дискомфорт на обонянието“ и § 3 за определяне на норми за „дискомфорт на обонянието“ е необходимо в ЗЧАВ да се разпишат няколко допълнителни норми, които да регламентират - реда, начина/метода за констатиране на източниците, причиняващи „дискомфорт на обонянието“, както и какви действия следва да се предприемат при постъпили сигнали за миризми в градска среда и съответните наказания.

От нашата практика, препоръчваме още на един по-ранен етап и в самия закон да се прецизират разпоредби за ясно, точно и категорично дефиниране какво е: „дискомфорт в обонянието“, „норми на дискомфорт в обонянието“, както и видовете причинители, водещи до този дискомфорт. В Закона също така следва да се определят правомощията за извършване на проверки от съответните компетентни органи, както и процедура за решаване на сигнали от подобно естество.

Също така обръщаме внимание, че с ПМС № 247 от 30.08.2011 г., вече е приета НАРЕДБА за вида, размера и реда за налагане на санкции при увреждане или при замърсяване на околната среда над допустимите норми и/или при неспазване на определените емисионни норми и ограничения (Обн. ДВ. бр.70/09.09.2011г.,изм. ДВ. бр.3/10.01.2012 г., изм. ДВ. бр.76/30.08.2013 г.). Тя е издадена на основание чл. 69 от Закон за опазване на околната среда (ЗООС). В §1, т. 6 от ДР на ЗООС е дадено легалното определение на "Увреждане на околната среда", като такова изменение на един или повече от съставящите я компоненти, което води до влошаване качеството на живот на хората, до обедняване на биологичното разнообразие или до затруднено възстановяване на природните екосистеми. Според законовата дефиниция, увреждане на околната среда е налице не само при резултатно въздействие върху човешкото здраве или при наличие на опасност за същото, но и когато се засяга по неблагоприятен начин качеството на живот, какъвто е и наличие на неприятна миризма. Разпространението на неприятни миризми безспорно е изменение на основен компонент на околната среда, какъвто е атмосферният въздух.

2. По § 3 (логически следва да е §4) за чл. 27 относно общинските програми за качество на атмосферния въздух (КАВ).

Възразяваме по предложението за създаване на нова ал. 12 към чл. 27, в която се регламентира, че решенията по приемане на Програмите на общините за намаляване нивата на замърсителите и за достигане на утвърдените норми (Програми по КАВ) ще подлежат на обжалване от засегнатата общественост по реда на АПК.

Нашите мотиви са следните:

В мотивите към Законопроекта се посочва Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземане на решения и достъпа до правосъдие по въпросите на околната среда (Орхуската конвенция). В тази връзка искаме да Ви уверим, че обществеността е включена в целия процес на разработване и приемане на общинските Програми по КАВ. Гражданите имат възможност на всеки един етап до приемането им активно да изразяват своите мнения и да предлагат мерки за подобряване на качеството на въздуха. Към общинските администрации функционират Експертен съвет с участието на всички компетентни институции - РИОСВ, РЗИ, НИМХ при БАН, неправителствени организации, представители на гражданското общество, както и представители на съответния общински съвет и др.

Също така след изготвяне на проект на Програма за КАВ, той се оповестява от общината и се публикува на нейната интернет-страницата. В едномесечен срок всички граждани и организации имат възможност да изразят своето становище и да направят предложения. След това задължително се провежда и обществено обсъждане на проекта, за което се изготвя протокол, с включени всички изказани становища и препоръки. Тези становища се коментират от Експертния съвет към съответната община и се отразяват в Програмата. Всичко това се извършва по силата на действащото към момента законодателство в Р. България. Следователно и досега в процеса на разработване и приемане на общинските Програми за КАВ, заинтересованата общественост е подходящо информирана и при желание гражданите имат право активно да участват в разработването им. В допълнение на гореизложеното през последните години се провежда и активен диалог между общините и заинтересовани лица и различни ведомства с акцент върху отчетността на извършеното от страна на общинските администрации. Общинските администрации, осъзнавайки своята отговорност, регулярно предоставят публично и прозрачно все повече информация и множество данни.

В същото време е необходимо да се отбележи, че подготовката, изпълнението и финансирането на мерките за подобряване на КАВ са пряка законова отговорност на общинската администрация. Дори нещо повече, съгласно чл. 42а от ЗЧАВ кметовете на общините носят персонална административнонаказателна отговорност (глоба от 5000 до 10 000 лв.) при липса на намаление на регистрирания брой превишения на нормите за вредни вещества. Поради тази причина настояваме по § 3 (логически следва да е § 4) да бъде извършена пълна оценка на въздействието, с която изрично да се анализира как новото предложение ще се отрази на местните власти.

Безспорно е, че бъдещото обжалване ще постави под риск срочното влизане в сила на Програмите по КАВ, което ще породи несигурност дали и как ще се изпълняват мерките в тези програми и ще има негативен ефект за реалното изпълнение на заложените в тях общински мерки.

С наличието на приети (влезнали в сила) Програми по КАВ се осигурява постигането на съответствие с действащото законодателство в областта на атмосферния въздух. Програмите по КАВ са основание общината да прилага местни административни, контролни и инвестиционни действия, съответстващи на изведените в програмата. С въвеждането на оспорване би се възпрепятствало изпълнението на горецитираните правомощия и няма да доведе до постигане на нормите за чист въздух.

Програмите също така предопределят общините като допустими бенефициенти за финансиране на мерки за подобряване на КАВ по европейски/международни и национални програми. Дори и в хипотеза, да бъде допуснато предварително изпълнение при евентуално бъдещо оспорване, това може да забави усвояването на предвидените средства за подобряване на въздуха и ще доведе до незаконосъобразното им разходване в случай, че съдът уважи исковете на жалбоподателите. Също така въвеждането на обжалване ще наложи ангажиране на вещи лица, юристи и др., което е свързано с допълнителни такси и разноски.

Не без значение е и факта, че основно в Програмите се включват анализи на редица строго специфични и експертни екологични показатели при отчитане на изисквания на законодателството в редица области, както и задължителен анализ разходи-ползи. Тези анализи по никакъв начин не засягат правата и законни интереси на гражданите или юридическите лица В подкрепа на това наше твърдение си позволяваме да цитираме и Определение № 552 от 24.01.2022 г. на Върховният административен съд на Република България - Шесто отделение, по адм. дело № 334/2022 г. за обжалване на Решение № 204/22.04.2021 г. на Столичен общински съвет за приемане на Комплексна програма за подобряване качеството на атмосферния въздух на територията на Столична община за периода 2021 – 2026 г. В Определението на ВАС се подчертава, че приетата програма на Столична община „……съдържа териториално-административна характеристика, оценка на замърсяването чрез посочване на резултатите от измерванията, анализ на ситуацията, европейски практики за намаляване на вредните емисии и др., както и мерки за подобряване качеството на атмосферния въздух чрез план за действие. Видно е, че в основната си част програмата е аналитична и като такава не съдържа волеизявление, което да засяга или застрашава права. Единствено отклонение от тази аналитична дейност са предложените мерки за подобряване качеството на атмосферния въздух. В тях са описани насоките по сектори (транспорт, битово отопление, строителство и др.), които ще се следват, за да се достигнат заложените в плана по-ниски нива на замърсяване на атмосферния въздух. Затова в тази част програмата е вътрешноведомствен акт, съгласно чл. 2, ал. 2, т. 3 от АПК, като съгласно изключението в тази разпоредба актът може да е административен, респективно да подлежи на оспорване, но само ако засяга права, свободи или законни интереси на граждани или юридически лица. В случая обаче няма данни, нито наведени твърдения от частните жалбоподатели, че някоя/някои от мерките ги засягат. Несъгласието им с предложените мерки, които смятат за недостатъчни, не обосновава засягане на техен пряк и непосредствен интерес.“

Във връзка с горното изразяваме нашето опасение, че самоцелното въвеждане на оспорване по реда на АПК без извършен анализ на въздействието и без посочването на сериозни мотиви единствено би възпрепятствало изпълнението на общинските програми по КАВ и няма да доведе до постигане на нормите за чист въздух.

Обръщаме внимание, че подобен текст по чл. 27 от ЗЧАВ вече беше внесен в 49-то Народно събрание от страна на Министерски съвет – Закон за изменение и допълнение на Закона за чистотата на атмосферния въздух (сигнатура 49-302-01-8 от 13.04.2023 г.)

В цитираният Законопроект съществува § 10, със следното съдържание: „§ 10. В чл. 27 се създава ал. 11: „(11) Програмите по ал. 1 могат да се оспорват по реда на Административнопроцесуалния кодекс. Съдът разглежда жалбите и се произнася в решение, като производството приключва в 6-месечен срок от подаването им. Съдът обявява решението в едномесечен срок от заседанието, в което е приключило разглеждането на делото.”

По този Законопроект НСОРБ е представило своето отрицателно становище, но при сравнение на двете предложения, текста представен от МС е по-прецизен, тъй като в него за съдилищата е разписана процедура за произнасяне с решение в съкратени срокове при разглеждане на тези дела.

3. По § 5 (логически следва да е §6) за чл. 30 относно оперативните планове за действие, разработвани от общините и съответните РИОСВ.

Възразяваме по предложението за създаване на нова ал. 5 към чл. 30, в която се регламентира, че решенията по приемане на оперативните планове ще подлежат на обжалване от засегнатата общественост по реда на АПК.

Нашите мотивите са идентични с тези, посочени в т. 2 от настоящето становище, както следва:

Самоцелното въвеждане на оспорване по реда на АПК без извършен анализ на въздействието и без посочването на сериозни мотиви единствено би възпрепятствало изпълнението на оперативните планове и няма да доведе до постигане на нормите за чист въздух.

В ал. 2 на чл. 30 изрично е посочено, че тези оперативни планове се обсъждат със заинтересованите лица и с екологичните организации и движения. По този начин се гарантира, че обществеността има възможност на всеки един етап до приемането им активно да изразява мнение и да предлага мерки за подобряване на качеството на въздуха.

Също така и тук обръщаме внимание, че подготовката, изпълнението и финансирането на мерките за подобряване на качеството на атмосферния въздух  са пряка законова отговорност на общинската администрация. Съгласно чл. 42а от ЗЧАВ кметовете на общините носят персонална административнонаказателна отговорност (глоба от 5000 до 10 000 лв.) при липса на намаление на регистрирания брой превишения на нормите за вредни вещества. Поради тази причина и за този параграф следва да бъде извършена пълна оценка на въздействието, с която изрично да се анализира как новото предложение ще се отрази на местните власти. Безспорно е, че бъдещото обжалване ще постави под риск срочното влизане в сила на оперативните планове, което ще породи несигурност кога и как ще се изпълняват мерките, а кметовете ще продължават да бъдат персонално отговорни за ненавременно им прилагане.

В заключение отбелязваме, че качеството на атмосферния въздух в България е сред ключовите елементи за гарантиране качеството на живот на гражданите. Замърсяването на въздуха едновременно е най-значимият и най-трудният за решаване екологичен проблем на България, свързан с множество физико-географски, социални и икономически фактори, както и обусловен от традиционният начин на живот на населението. В тази връзка опазването на чистотата на въздуха изисква национални решения и определяне на ясни правомощия, отговорности и контролни функции на всички отговорни институции със съответни изменения на Закона за чистотата на атмосферния въздух. Позволяваме си да представим няколко основни предложения за бъдещи промени:

• нов механизъм за гарантиране качеството на дървесината, която се пуска на пазара и се използва за битово отопление;
• определяне на нови стандарти за еко дизайн на отоплителните съоръжения в бита, което е заложено и в Националната програма за подобряване на качеството на атмосферния въздух, за да се стимулират домакинствата да ползват предимно новите еко-уреди;
• определяне на допустими емисии на вредни вещества от замърсители на атмосферата от малки/домашни горивни инсталации, с мощност до 50 кW;
• разписване на механизъм (протокол) за обмен на данни между институциите за осъществяване на контрол на трафика при въвеждане на нискоемисионни зони за ограничаване на емисиите от транспорта;
• създаване на правила за ежегодно подаване към общините на информация от домакинствата, използващи дърва и въглища за отопление;
• определяне на процедура за контрол и управление на дейности за намаляване на общото фоново в т.ч. и регионално замърсяване, участващо във формиране на качеството на атмосферния въздух на ниво община;
• определяне на процедура за контрол и мониторинг на трансграничния пренос на замърсяващи вещества и механизъм за приспадане на превишения на ФПЧ;
• нормите, свързани с възможността общините да извършват контрол върху домакинствата, използващи непозволени горива (отпадъци, мокра дървесина или незаконно добити въглища);
• инкриминиране на горенето на отпадъци и отпадъчни материали с цел ограничаване на нерегламентираното изгаряне на отпадъци.

Като очакваме настоящето становище да бъде отразено в окончателен законопроект, оставам

С уважение,