Становища

Относно: Становище по Законопроект за изменение и допълнение на Закона за местното самоуправление и местната администрация, сигн. № 51-554-01-233/18.12.2025 г., внесен от група народни представители

УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН НАНКОВ,

По повод цитирания законопроект, Ви предоставяме следното становище:

І. Принципни бележки

Не подкрепяме внесения проект на ЗИД ЗМСМА поради противоречие с Конституцията, липса на адекватна обосновка на необходимостта и целесъобразността на предложените изменения и правно-технически пропуски.

ІІ. Конкретни бележки

1. По § 1

Разпоредбата на чл. 140, ал. 4-6 ЗПФ се прилага пряко спрямо всички общински съвети при приемане на отчета за изпълнението на бюджета. Процедурата за публично обсъждане на отчета (ал. 4), срокът за приемане на отчета (ал. 5) и задължението за публикуване на отчета (ал. 6) са императивни норми на специалния закон (ЗПФ). Общинските съвети са длъжни да ги спазват независимо от наличието на изрична препратка в ЗМСМА. Предложената препратка е излишна и не допринася за подобряване на правната уредба.  

2. По § 2

Съгласно чл. 139 от Конституцията кметът на общината осъществява изпълнителната власт в общината и ръководи общинската администрация, част от която са кметовете на кметства и райони, чиито правомощия се определят от кмета на общината и от общинския съвет. А съгласно чл. 138 от Конституцията общинския съвет, който е избран от цялото население на общината е единственият представителен орган на местното самоуправление в общината. Именно в съответствие с конституционната уредба системата за взаимен контрол по чл. 45 ЗМСМА включва кметове на общини и общински съвети като конституционно гарантирани органи, а не кметове на кметства и райони.

Съгласно чл. 143, ал. 3 конституционната система на административен контрол е изградена на принципа на външния йерархичен контрол - контролът се осъществява от орган извън общината (областният управител като представител на държавната власт) върху актовете на органите на местното самоуправление.  

Ако целта на вносителите е да се гарантира защитата на интересите на населението на кметствата и районите от незаконосъобразни актове на кмета на общината, то тази цел се постига много по-ефективно чрез участието на жителите в процеса на вземане на решения (обществени обсъждания, консултации, общи събрания на населението) или оспорване на адм. актове по общия ред на АПК като субекти с правен интерес, т.е. пряко засегнати от издадения административен акт, а не чрез посредници в лицето на кметовете на кметства и райони, които трудно биха обосновали конкретния личен интерес и факта на неговото засягане на който и да е жител на кметството или района.

Ако кметът на кметство или район счита, че акт на кмета на общината или на района е незаконосъобразен или нецелесъобразен, той може и трябва да изрази своето становище по служебен ред - чрез доклад, предложение, становище, сигнал до кмета на общината или до общинския съвет. Това е вътрешноадминистративен механизъм за координация, съгласуване и вътрешен контрол, който е законосъобразен и адекватен за отношенията между органи на една и съща администрация.  

С предложената промяна в общини с голям брой кметства всеки акт на кмета на общината, който по някакъв начин засяга кметство, може теоретично да бъде оспорен от съответния кмет на кметство. Оспорването на индивидуален административен акт спира изпълнението му. Това създава риск от системни оспорвания на актове на кмета на общината, което ще забави и затрудни изпълнителната дейност, вкл. отделяне на време и ресурси за защита на акта в административното и съдебното производство.

Ако кметовете на кметства систематично оспорват актове на кмета на общината не защото актовете са действително незаконосъобразни, а поради несъгласие с политическата или административната целесъобразност на решенията, или поради конфликт между кмета на общината и кметовете на кметства и райони (което е възможно при различна партийна принадлежност или при лични конфликти), това може да парализира общинската администрация и да създаде среда на взаимно блокиране вместо на координация в интерес на населението.

Липсва яснота относно съдържанието на критерия „единствено“. Този критерий предполага, че административния акт засяга само и единствено конкретно кметство или район, и никакви други субекти, територия или интереси. На практика обаче акт на кмет на общината за разпореждане с общински имот, намиращ се на територията на конкретно кметство, засяга това кметство, но едновременно засяга като цяло както общинската собственост, така и общинския бюджет. Ако критерият „единствено“ се тълкува либерално (напр. ако се приеме, че „единствено“ е равнозначно на „преди всичко“), той губи смисъл и всеки акт, който има някакво отношение към кметството, ще може да бъде оспорен.

В мотивите към законопроекта не е обяснено каква е целта на промяната, какви практически проблеми се решават с нея, защо вътрешноадминистративните механизми за координация и съгласуване са недостатъчни и как оспорването от кметове на кметства/райони ще подобри функционирането на местното самоуправление.

Не са посочени конкретни случаи, в които липсата на право на оспорване на кметовете на кметства е довела до нарушаване на права или до незаконосъобразно управление. Не е направен анализ на евентуалните негативни последици от въвеждането на допълнителни възможности за вътрешен контрол между органи на една администрация.

3. По § 3

3.1. По § 3, т. 1

Съгласно чл. 27, ал. 4 ЗМСМА общинският съвет взема решения с обикновено мнозинство - повече от половината от присъстващите общински съветници, освен когато в закон е предвидено друго. Квалифицирани мнозинства са предвидени за определени видове решения - например съгласно чл. 21, ал. 2 ЗМСМА за приемане на бюджета, структурата на общинската администрация и други изрично посочени решения е необходимо мнозинство повече от половината от общия брой на общинските съветници.

Предложеният текст въвежда ново условие за квалифицирано мнозинство, което не е обвързано с вида или съдържанието на административния акт - решение, а с процесуално условие - дали кметът на кметство или район е дал отрицателно становище. Това означава, че едно и също решение може да изисква обикновено мнозинство, ако кметът на кметството е дал положително становище, или квалифицирано мнозинство, ако е дал отрицателно становище. Това е правен абсурд - изискваното мнозинство за приемане на решение трябва да зависи от материалното съдържание и правната природа на решението, а не от становището на един от участниците в обсъждането.

Формулировката „не по-малко от повече от половината от общия брой на общинските съветници“ е тавтология и е граматически неправилна. Ако мнозинството, определено в закон за конкретния вид решение вече е „повече от половината от общия брой на общинските съветници“ (каквото е изискването за бюджета), то второто условие е излишно.

Ако „мнозинството, определено в закон“ е по-високо (например две трети за определени решения), то кое от двете мнозинства се прилага?

Ако „мнозинството, определено в закон“ е обикновеното мнозинство по чл. 27, ал. 4 ЗМСМА (повече от половината от присъстващите), то второто условие го замества с по-високо изискване.

Предложението е неприемливо и от гледна точка на обстоятелството, че на кметовете на кметства и райони на практика се предоставя своеобразно право на вето върху решенията на общинския съвет. Това дава възможност на органи на местната изпълнителна власт, които не са избрани от цялото население на общината, а само от населението на съответното кметство/район, да влияят върху вземането на решения от общинския съвет, който е избран от цялото население на общината и е единственият представителен орган на местното самоуправление съгласно чл. 138 от Конституцията.

3.2. По § 3, т. 2

Съгласно чл. 136, ал. 1 от Конституцията общината е основната административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление. Съгласно чл. 137, ал. 1 от Конституцията самоуправляващите се териториални общности могат да се сдружават за решаване на общи въпроси. Конституцията използва понятието „самоуправляващи се териториални общности“ и изрично посочва в чл. 137, ал. 2, че законът създава условия за сдружаване на общините, а не на техни съставни части.

Районите и кметствата не са самоуправляващи се териториални общности. Те са административно-териториални единици в рамките на общината съгласно чл. 2, ал. 2 ЗМСМА. Те нямат собствени органи на местно самоуправление - орган на местното самоуправление в общината е само общинският съвет (чл. 138 от Конституцията). Кметовете на райони и кметства не са органи на местното самоуправление, а органи на местната изпълнителна власт  (чл. 46 ЗМСМА, чл. 19, ал. 3, т. 2 ЗА).

4. По § 4

Действащата редакция на чл. 52, ал. 5 ЗМСМА предвижда, че не по-малко от 30% от определени приходи се използват за кметствата, което означава, че не повече от седемдесет процента остават за общински дейности на територията на цялата община.

Предложената промяна предвижда не по-малко от 50% за кметствата, което означава не повече от 50% за общинските дейности на територията на цялата община. Това е намаление с 20 процентни пункта на средствата, оставащи на разположение за общински дейности на територията на цялата община. Последиците включват намаляване като цяло на възможностите на общината да финансира общински обекти и услуги, затруднения при финансиране на общински проекти за водоснабдяване, канализация, транспортна инфраструктура и проекти по европейски програми.

Мотивите към законопроекта декларират, че се въвежда актуализация на дела от приходите, които остават за съответното населено място при използване на негови ресурси от 30% на 50%, с цел да се подсигури по-голяма финансова устойчивост на местните общности. Тази мотивировка е декларативна и необоснована. Не е представен анализ на текущото финансово състояние на кметствата, включително каква част от общинските приходи в момента постъпва в кметствата, какъв е капацитетът им за усвояване на средства и какви са нуждите им. Не е представена обосновка защо действащия праг от 30% е недостатъчен, включително дали има практически проблеми с настоящото съотношение и дали има данни, че кметствата не могат да финансират необходимите дейности с 30%. Не е представена оценка на административния капацитет на кметствата да управляват увеличените финансови потоци. Не е представен анализ на въздействието върху общинските бюджети, включително какъв ще бъде ефектът върху общинските дейности на територията на цялата община.

Съгласно чл. 141, ал. 1 от Конституцията общината има самостоятелен бюджет. Общинският съвет, като орган на местното самоуправление, избран от населението, трябва да има свобода да определя разпределението на средствата според местните потребности и приоритети. Действащата редакция предвижда минимални квоти – не по-малко от 30% – което дава възможност на общинския съвет да определя по-висока квота, ако прецени, че това е целесъобразно. Предложената промяна запазва същия подход – не по-малко от 50% – но увеличава минималната квота, което де факто ограничава свободата на общинския съвет.

Съгласно чл. 9, параграф 1 от Европейската харта за местното самоуправление органите на местно самоуправление имат право в рамките на националната икономическа политика на достатъчно собствени средства, с които да могат да се разпореждат свободно при упражняване на правомощията си. Съгласно чл. 9, параграф 2 от Хартата финансовите средства на органите на местно самоуправление трябва да бъдат съобразени с правомощията, предвидени в Конституцията или закона. Налагането на императивни квоти за разпределение на средствата ограничава свободата на общинския съвет да се разпорежда със средствата от общинския бюджет съобразно приоритетите на общината, което противоречи на Европейската харта за местното самоуправление.

5. По § 5

Предложението за създаване на нова ал. 12 в чл. 8 от Закона за общинската собственост въвежда задължителна процедура за изпращане на становище на кметовете на кметства и райони при разпореждане с общинска собственост, но не урежда правния ефект на това становище, което прави нормата неприложима и създава риск от блокиране на процедурите. Предложеният текст предвижда, че проектите на актове на общинския съвет и на кмета на общината за придобиване, управление и разпореждане с имоти – общинска собственост се изпращат за становище на кметовете на кметства, съответно кметовете на райони, в случаите, в които имотите се намират на територията на съответното кметство или район.

Съгласно Конституцията общинската собственост е единна и принадлежи на общината като юридическо лице, а не на отделни кметства или райони. Решенията за управление и разпореждане с общинска собственост се вземат от общинския съвет, който е единственият компетентен орган в тази материя съгласно чл. 8, ал. 1 от Закона за общинската собственост.

Въвеждането на задължителни процедури за изпращане на становища от кметове на кметства и райони създава впечатление, че кметствата и районите имат самостоятелни права върху общинската собственост, което не отговаря на Конституцията и текущото законодателство.

В допълнение, при големи общини с много кметства, задължителното изпращане на становища при всеки акт за разпореждане с общинска собственост ще забави значително процедурите. Например при продажба на общински имоти за изграждане на индустриална зона, която засяга територията на пет кметства, ще е необходимо да се изпратят становища на пет кмета, и ако един от тях забави даването на становище, цялата процедура ще бъде блокирана.

Не е ясно как се процедира при имоти, които се простират на територията на няколко кметства, например горски масиви, пътища или водопроводи. Липсата на яснота създава риск от различно тълкуване и от съдебни спорове.

В мотивите не е посочено защо е необходима тази промяна, дали има практически проблеми с настоящата уредба и колко са случаите, в които общински съвети са приемали решения за разпореждане с общинска собственост, засягащи кметства, без да са изслушали кметовете.

Като се надяваме, че предложенията ни ще бъдат взети под внимание, оставам с

С уважение,