Относно: Становище на НСОРБ по проект на Постановление на Министерския съвет за приемане на Наредба за реда за изготвяне и образеца на план-сметката за относимите разходи за извършване на дейностите по предоставяне на услугите, за които се заплаща таксата за битови отпадъци и за начина на изчисляване размера на таксата при прилагане на основите, предвидени в Закона за местните данъци и такси. (Ваше писмо изх. № 91-00-45/26.01.2024 г.).
УВАЖАЕМА ГОСПОЖО ГЕОРГИЕВА,
Благодарим за възможността да предоставим становище на Националното сдружение на общините по проекта на Наредба за реда за изготвяне и образеца на план-сметката за относимите разходи за извършване на дейностите по предоставяне на услугите, за които се заплаща таксата за битови отпадъци и за начина на изчисляване размера на таксата при прилагане на основите, предвидени в Закона за местните данъци и такси.
Законодателят ясно е посочил правните норми, които следва да се доразвият с Наредбата, в т.ч. да се уреди начинът и пътят за тяхното приложение, съгласно чл.66, ал.3, т.1; чл.67, ал .12 и чл.71б, ал.1 от ЗМДТ. Считаме, че с унифицирането на реда за изготвяне на образеца на план-сметката, на начина на изчисляването на такса битови отпадъци при прилагането на новите основи и на форматът на публичната информация и данни, ще се постигне заложената от законодателя цел за по-добро проследяване и граждански контрол върху видовете разходи за дейностите по управление на битовите отпадъци и върху условно целевото ползване на приходите от такса битови отпадъци.
В тази връзка, предлаганият проект на подзаконов нормативен акт е очакван от общините и обществото, с цел реално стартиране на реформата в системата на управление на отпадъците и свързаните с нея промени в начина на определяне на такса битови отпадъци по приетите през 2017 г., но невлезли все още в сила нови основи. С оглед на това, че вече имахме възможността да представим редица предложения по предходни работни версии на проекта на наредба, следва да отбележим, че по-голяма част от тях вече са отразени. Въпреки това, в проекта на наредба не е отразено основното ни принципно съображение, че с нея не следва да се въвеждат допълнителни, неразписани в ЗМДТ изисквания.
На тези основания и след консултация с общините, правим следните:
Принципни бележки:
- Подкрепяме намеренията и усилията на Министерство на финансите да бъдат спазени сроковете за приемане на наредбата и създаването на условия за пълноценна подготовка на общините за нейното приложение след влизането в сила на разпоредбите на ЗМДТ в частта такса битови отпадъци, считано от 1 януари 2025 г.
- Работата по подготовката на проекта на наредба показа, че са необходими още действия за синхронизиране на законодателството – ЗУО, ЗМДТ и ЗУТ, с цел по-пълноценното и справедливо прилагане на принципа „замърсителя плаща“ и намаляване на отрицателните последици от замърсяването. С оглед на това, че масово разпространените отпадъци (МРО) по ЗУО (от опаковки, хартия, пластмаса, стъкла, метал, електронно и електрическо оборудване, батерии, акумулатори, отпадъчни масла, излезли от употреба гуми и др. ) все още се изхвърлят в съдовете за битови отпадъци, е необходимо да се обмислят варианти за повишаване ефективността на действащата към момента система, вкл. и чрез синхронизиране на законодателството и санкциите и делегиране на по-големи права на общините при избора, финансовото осигуряване и разработването на такива системи. В този смисъл, разписаните в проекта на наредба механизми биха работили пълноценно при една много добре функционираща, обективна и прозрачна система за събиране на МРО и на тази база да бъде осъществено пренасянето на финансовата тежест върху данъкоплатците/замърсителите.
- Категорично възразяваме на така предложения образец на План-сметка като Приложение 1 в проекта на наредбата. Многократно имахме възможност да изложим нашите аргументи, с които предлагаме отпадането на предложения образец на План сметка с над 700 позиции, включително и да представим на работната група, подготвяща документа, опростен образец (който е предложен само като Приложение №2 – за отчетност). Считаме, че така предложеният образец неправилно обвързва всеки разход с конкретен приход и не само няма доведе до по-голяма прозрачност, но и ще принуди общините и техните изпълнители по обществени поръчки да правят изкуствено разделяне на приходите и разходите. В допълнение, недоумяваме защо в образеца на План – сметка приходите от ТБО, които са основен източник за финансиране на системите за управление на отпадъците в България, са оставени едва на 17та позиция в приходната част, за сметка на приходите от всички останали потенциални, но еднократни или несигурни източници на финансиране.
- В чл. 67, ал. 5 от ЗМДТ, законодателят е предвидил нормативна възможност, общинският съвет да може да приеме основа или основи, различни от посочената в ал. 4 – количество на битовите отпадъци, при условие че съществуват обективни обстоятелства, възпрепятстващи прилагането й. В този смисъл в наредбата не се изяснява тази хипотеза.
- Все още недостатъчно развити са и разпоредбите, позволяващи прилагането на комбинация от основите, определени съгласно чл. 67, ал. 8 от ЗМДТ, както и въвеждането на коефициенти по видове ползватели. Така например, съгласно чл. 67, ал. 11, при приемане на основа: "брой ползватели на услугата в имота" или "разгъната застроена и/или незастроена площ на недвижимия имот" общинският съвет може при определяне на размера на таксата за битови отпадъци да приема допълнително диференциране съобразно населените места в общината и отделните зони в тях, вида на имота, неговото предназначение и вида на извършваната в имота икономическа дейност. В този смисъл не е ясно дали общините ще имат право, при определянето на дефиницията за „ползвател на услугата в имота“ да одобрят и определени коефициенти, например за едночленните домакинства или за семействата с малки деца.
- Все още остава неясен въпросът как общини, които прилагат основи, базирани на количеството на битовите отпадъци и различни от данъчната оценка ще могат да продължат да работят. Така например, в община Баните повече от десетилетие се използва основа за определяне на таксата човеко - месеци за една година (производна величина на ползвател на услугата в имота, но с отразяване на месеците, през които те пребивават в него) и кофосъбирания през годината за юридическите лица, едноличните търговци и физическите лица, упражняващи патентна дейност.
- В предложения проект на наредба не е предвидена разпоредба за възможността за определяне на постоянна и променливата ставка на такса битови отпадъци, което в първите години на преходния период ще е от особено важност за общините. Двукомпонентният подход на ТБО ще гарантира първоначалните средства за обезпечаване на всички разходи за управление на отпадъци, както и даде допълнителен стимул за по-пълното въвеждане на разделно събиране и предотвратяване образуването на отпадъци. В почти всички европейски страни е въведен двукомпонентен линеен метод на определяне на дължимата такса, при основи, базирани на ползвател, индивидуално определено количество за имоти или брой и вместимост на съдовете. Местният орган за взимане на тези решения, в нашия случай е съответният общински съвет, следва да има възможност да определя постоянният компонент, както и реда за доплащане през следващата календарна година в случай на надвишение или възстановяване на суми при висок процент разделно събрани отпадъци.
Конкретни предложения:
- Навсякъде в разпоредбите по чл. 6, ал. 2, ал. 4, ал. 6 преди думите „се представят“ да се добави „може да“, а думите в чл. 6, ал. 2, т. 6 „попадащи в управлението“ да се заменят с „когато не са оставени в системи за управление“.
Мотиви: Подробното изброяване на позициите не произтича пряко от изисквания на ЗМДТ за създаването на специална уредба в наредбата и създава детайлизиране, което не е обект на задължително финансово отчитане, нито по Закона за публичните финанси и приложимата единна бюджетна класификация, нито по Закона за счетоводството. Също така ЗМДТ определя изискванията относно видовете услуги, заплащани с такса битови отпадъци и дефинира дейностите за тяхното предоставяне, които в проекта на наредба подробно и коректно са разписани в ал. 1, ал. 3 и ал. 5, но никъде не въвежда понятието задължителни позиции на разходите. Така например позициите, свързани с придобиване на активи (придобиване на съдове за отпадъци, МПС, проектиране и изграждане на депа, закупуване на земя за депа), съгласно ЗМДТ не са съотносими с цялата си стойност в план-сметката, а само в частта разходи за годината, като остатъкът се разсрочва за срока на използване на актива в следващите години. По този начин се смесват два подхода в план-сметката - по отношение на приходите – касов (прогнозните постъпления от ТБО и други източници и разходи по чл. 8), а по отношение на разходите – себестойностен/на начислена основа (съотносимите разходи за съответната година). Освен това не е ясно защо процесът проектиране в образеца на план-сметката съгласно Приложение № 1 е отделен от изграждането, т.е. не се отчита, че проектирането и СМР формират общата стойност на актива.
- В чл. 6, ал. 4, т., 3, т. 4 и т. 5, навсякъде след думите „в т.ч. едрогабаритни отпадъци“ да се добави запетая и следния текст: „опасни отпадъци и други.“
Мотиви: Предложението цели да бъде осигурено пълно синхронизиране с разпоредбите на чл. 19, ал. 3, т. 11 от Закона за управление на отпадъците.
- В чл. 8, ал. 5-7 да се добавят допълнителни пояснения и разпоредби.
Мотиви: В наредбата са пренесени изцяло, без допълнение и пояснение разпоредбите на чл. 66, ал. 8 от ЗМДТ. Указано е, че може да се включат в план-сметката средства за едногодишен срок, спрямо срокът на използване. Никъде не се дефинира, че тази „едногодишна квота“ в края на годината може да бъде посочена като разход за ТБО (тъй като срещу тези събрани средства няма конкретен разход пред годината) и да бъде прехвърлена по сметката на общината, за да се използва като собствени средства. По този начин тези средства (за капиталовия актив) ще останат като неизразходвани в края на годината и съгласно чл. 66, ал. 9 от ЗМДТ трябва да бъдат включени в план-сметката за следващата година. Така никога няма да бъдат възстановени средствата за закупуване на актива, когато те са за сметка на собствени приходи на общината. Основният проблем е придобиването на дълготрайни активи, тъй като в разхода за съответната година ще участва само амортизацията на актива. За да се балансира план-сметката ще трябва да се допълва разхода от други източници и съответно да се компенсира в следващите години. Този принцип би могъл да работи при активите с по-малък амортизационен период (придобиване на съдове, МПС – 3-5 г.), но при изграждане на депа и съоръжения стойностите са много по-високи, съответно и сроковете за амортизация. В случаите, в които са в процес на строителство, не е ясно могат ли да са част от план-сметката, защото няма да са въведени в експлоатация. Съставена по този начин, план-сметката отново няма да показва разходите съотносими за съответната година, защото в разходната част ще се използват активи, придобити в предходни периоди, а амортизационните им отчисления няма да са част от следващите план-сметки. В разпоредбите не е предвиден и преходен режим за активите в употреба. Така описаните проблеми, на този етап са относими основно към общините, които със собствени средства извършват дейностите, тъй като при външни изпълнители, доставката на активи основно е ангажимент на изпълнителите. В този смисъл не става ясно за останалите общини, които ползват активи на своите изпълнители на обществени поръчки по какъв начин следва да структурират обществените поръчки и как необходимата информация следва да бъде отразена подробно по посочените позиции, тъй като практически в цената на услугата е логично да бъде калкулиран наем на тези активи и режийни разноски за тях, но не и придобиване на активи.
- Да се прередактират разпоредбите на чл. 8, ал. 7 и ал. 9, с цел съобразяването им с конкретните разпоредби на Закона за публичните финанси и Закона за местните данъци и недопускането на двусмислено тълкуване и прилагане.
Мотиви: Предложението цели постигане на съответствие и с чл. 9 от Закона за нормативните актове, тъй като в предложената разпоредба на чл. 8, ал. 7 не става ясно какво се има предвид, спрямо общоприетите подходи и специфични правила в бюджетния процес, прогнозирането и отчитането на публичните средства. С оглед на това, че план -сметката, съгласно чл. 3 от наредбата е документ, посредством който се осъществяват процесите по планиране на относимите за календарната година разходи за извършване на услугите по чл. 62 от ЗМДТ и за съответстващите им дейности по чл. 66, ал. 1, тя е своеобразен план. В процеса на изпълнение на бюджета, съответно администрирането на приходите от такса битови отпадъци, постъпват както дължимите за съответната година плащания, така и събраните недобори от минали години, което предполага, че към края на съответния отчетен период ще бъдат налични както преходни остатъци, така и неразплатени разходи, ако по обективни причини данъкоплатците не са внесли своевременно своите задължения за ТБО. По отношение на текстовете в ал. 9 също не е ясно каква е целта на въвеждането на разпоредби, имащи отношение към държавните помощи.
- По чл. 11, разпоредбата на ал. 9 да стане ал. 1, като останалите алинеи се преномерират.
Мотиви: Разработеният модел съгласно чл.11 на Раздел III от проекта на наредба извежда като водещ принцип определянето на цената на услугата само при използването на торби, но не и при варианта за индивидуално определяне на количеството битови отпадъци, например чрез измерване. В голяма част от европейските страни се прилага този метод, а вече и няколко български общини се опитват да въведат модела на определяне/измерване на битовия отпадък като обективен и справедлив по отношение на граждани и фирми.
- В чл. 11, в ал. 4 да отпаднат думите „генерирано за имота“ и да се добави нова ал. 5, като останалите алинеи се преномерират, както следва:
„(5) Честотата на събиране и транспортиране на битовите отпадъци чрез основа според количеството отпадъци, определено чрез торби с определена вместимост и товароносимост се определя със заповед на кмета на общината и се обявява публично до 31 октомври на предходната година.“
Мотиви: Целта на предложението, по аналогия на чл. 12, при определянето на единицата основа според количеството отпадъци, определено чрез торби с определена вместимост и товароносимост или количество битови отпадъци за имота да се отчита и влиянието на честотата на извозване, която е различна според видовете имоти и местоположение, включително и когато става въпрос за количество определено чрез торби.
- В чл. 11, ал. 10 да отпадне тирето и думите „смесени или разделно събрани отпадъци, включващи хартия и картон, стъкло, метали, пластмаса, необхванати в управлението на масово разпространените отпадъци, както и биоотпадъци“.
Мотиви: Изброяването на видовете битови отпадъци не е предвидено да бъде уредено с тази наредба по ЗМДТ, още повече, че в § 1, т. 7 от ДР на същия закон е дадена по-обща дефиниция. Систематично тези въпроси са уредени в Закона за управление на отпадъците.
- По чл. 12, ал. 4, предлагаме преди думите „Български институт по стандартизация“ да се добави „Изпълнителна агенция по околна среда, производителя/вносителя, общинския съвет или“. Да се прецизира въвеждането на изискване, извън условията на ЗМДТ за унифицирано определяне на норми за плътност на отпадъка, вместо използването на количеството, измерено като килограми или обем.
Мотиви: Предложението е свързано с водещите компетенции на Изпълнителната агенция по околна среда по отношение на изготвянето на анализи и обобщаването на данни, свързани с битовите отпадъци, в т.ч. МРО, опасни, строителни и т.н. отпадъци. В страната ни измерване на обемната плътност на отпадъците е направено от ИАОС в периода 2022-2023 по време на провеждането на Морфологичен анализ на състава и количеството на битовите отпадъци, но не за всички общини са налични подобни данни. Следва обаче да бъде отчетено, че плътността на отпадъка, преобразувана спрямо обема на съответния съд невинаги дава точни резултати за количеството в тегло. От друга страна правилата в рамките на единния Европейски пазар и законодателството в областта на обществените поръчки не въвеждат задължително стандартизиране на нормите за плътност на контейнерите за битови отпадъци. По-широките възможности на тази разпоредба ще позволят и на общините, които вече работят за поставяне на чипове, измерващи обема на отпадъците в съдовете за тяхното събиране да определят съответни норми за плътност, съобразно данните на производителя/вносителя на тези устройства.
- Да отпадне ал. 3 на чл. 15, поради несъобразяване и с периодите на подготовка и приемане на план – сметката, определянето размера на таксата битови отпадъци по видове основи и реалното начисляване на задълженията (т.нар. облагане).
Мотиви: Предложената разпоредба е неприложима, тъй като план-сметката съгласно чл. 3 и чл. 8 е прогноза, определянето на размера на всяко задължено лице става на следващ етап – при приемането и влизането в сила на съответното решение на общинския съвет от 1 -во число на годината, за която се прави съответното облагане. В този смисъл общините винаги ще бъдат в нарушение на тази разпоредба, тъй като тя допуска смесване на прогнозен с начислен размер. Също така съгласно чл. 68 от ЗМДТ не се допускат изменения на начина на определяне и на размера на таксата за битови отпадъци в течение на годината.
- В чл. 16, ал. 2, изречение второ, думите „информацията се публикува за всяка от използваните диференциации“ се заменят със следния текст: „общинският съвет определя с наредбата по чл. 9 от ЗМДТ условията, реда и форматът за публикуване на информацията и данните за използваните диференциации“.
Мотиви: Предложението цели да се осигури възможност общинските съвети, съобразно местните специфики и очакванията на местната общност да определи форматът и формата, условията и реда за публикуване на допълнителната информация във връзка с приетите диференциации. Въвеждането на изискване за диференцирано публикуване (по населени места, зони в тях, видове основи, видове отпадъци, икономически дейности, извършвани в имотите и т.н.) на целия обем от данни и информация по ал. 1 не съответства на съществуващите принципи и модели на отчитане на бюджетните приходи и разходи.
Също така чл. 16 следва напълно да е съобразен със законовия текст на чл. 71б от ЗМДТ, а не незаконосъобразно да го дописва. В законовата норма липсва подобна усложнена диференциация на информацията и данните, които общините са задължени за публикуват. Подобно разширително разписване в един подзаконов нормативен акт се явява съществено противоречие с материалноправни законови разпоредби и е основание за неговото бъдещо обжалване.
Във връзка с коректното прилагане на чл. 71б от ЗМДТ е необходимо в чл. 16, ал. 3 текста „данните по ал.1, т. 2“ да стане „данните по ал.1, т. 2, т. 3 и т. 4“.
- Предложеното Приложение № 1 да отпадне и да бъде заменено с Приложение № 2 (част 1 към чл. 16, ал. 1, т. 1).
Мотиви: Предложението за замяна на Приложение № 1 с Приложение № 2 цели съобразяване с изискванията на ЗМДТ за подробно изброяване на приходите и на разходите в план-сметката, но при спазване и на принципите на ЗПФ и използване на разбираем и приложим модел, при който не се допуска целево обвързване на всеки приход с конкретен разход по съответните незадължителни по закон позиции. Предлаганият образец на план - сметка за относимите за календарната година разходи за извършване на дейности по предоставяне на услуги по чл. 5, ал. 2 от Наредбата – Приложение № 1 е с много подробна аналитичност, която ще създаде затруднения при отчитането на средствата в общини с децентрализация на разходите за такса за битови отпадъци (ТБО). Второстепенните разпоредители (предприятия и кметства) при отчитане на разходите за ТБО ще използват една-две от посочените услуги по т. 1, 2 и 3 от Приложение № 1, което допълнително ще усложнява процеса на отчитане на средствата. Това от своя страна е предпоставка за разнопосочно приложение и попълване на отделните съставни аналитични части. От друга страна, този усложнен образец с над 700 позиции за попълване ще създаде затруднения, в случаите на необходимост от извършване на неотложни вътрешни компенсирани промени с решение на общинския съвет в рамките на една дейност/ услуга. Също така подобно подробно изброяване не би могло да се постигне в случаите на възложени по Закона за обществените поръчки дейности, тъй като договорите ще продължат да се изпълняват в периода след влизане в сила на Наредбата, но техните условия е невъзможно да бъдат променяни. С оглед на това, че практически основните услуги и дейностите за тяхното предоставяне не се променят, изпълнителите на тези обществени поръчки ще бъдат в правото си да не предоставят детайлизирана отчетна информация по добавените нови позиции, които нито преди, нито занапред ще бъдат задължителни съгласно ЗМДТ.
Също така, при така предлаганото строго целево обвързване на отделните приходи с отделните разходи по всички позиции в общините, които отчитат разходите за ТБО във второстепенните разпоредители трудно биха постигнали тази аналитичност на ниво второстепенни разпоредители и на ниво община. Тази подробна аналитичност ще доведе до намаляване ефективността по видове разходи, тъй като не във всички второстепенни разпоредители се планират и отчитат всички видове услуги по чл. 5, ал. 2 от Наредбата.
Общинските приходи са част от общинския бюджет, който се съставя, приема, изпълнява и отчита по реда на Закона за публичните финанси. Акцентираме, че с предлаганите текстове индиректно се установяват нови правила за разходване на общинските приходи (вкл. целево), за което разпоредбата на чл. 2 от ЗПФ установява изрична забрана.
- Други коментари и предложения по Приложенията към наредбата, вкл. и Приложение № 2
- Изброените услуги да се номерират и да се облекчат наименованията на дейностите, като се премахнат паразитните текстове от клетките в таблицата като например повтарящия се „… с изключение на масово разпространените отпадъци“ или „… транспортни средства за транспортиране…“.
- Извеждането в отделна позиция на разходите за данъци, такси и застраховки на МПС, когато са за сметка на общината не е ясно каква информация носи, защото тези разходи са част от себестойността на услугата.
- При източниците за финансиране е извършена номерация на колоните, но е добре да се зададат на следващ ред формулите – кои редове са сборни и кои резултативни (под номерата на колоните).
- Да се рекласифицират източниците, като основният източник да стане ТБО. Преходният остатък от ТБО да бъде изведен от други източници и да е съставна част на приходите от ТБО, което може да се обособи в допълнителна клетка.
- За много от клетките при така съставения образец ще са необходими допълнителни приложения като разшифровки, защото напр. позицията „Оставаща част на разходите…..“ ще обединява разсрочване на различни активи, с различни срокове, а реда „придобиване на съдове за събиране на битови отпадъци“ може да включва едновременно такива, които са под и над стойностния праг на същественост на общината.
- Логично би било, за да има реална годишна себестойност на разхода по план-сметката, да се добавят на отделен ред амортизациите на закупените активи в употреба до тяхното амортизиране – като преходен период от преминаване от касовия към себестойностния план.
- Разходите за информация на обществеността са включени и в трите вида услуги, но тяхното отделяне, когато става въпрос за кампании е почти невъзможно. В този смисъл е възможно да се определят условия за унифицирано прогнозиране на тези разходи.
Разчитаме, че нашето становище ще бъде взето предвид при изготвянето на окончателните разпоредби на наредбата преди внасянето й за приемане от Министерския съвет.
Запазваме си правото в по-дългия срок за обществена консултация, при необходимост да предоставим допълнителни предложения и бележки по проекта.
С уважение,