Становища

Относно: Становище на НСОРБ по Законопроект за държавния бюджет на Република България за 2024  г., внесен от Министерски съвет, сигн. № 49-302-01-76/ 24.11.2023 г.

УВАЖАЕМИ Г-Н НАНКОВ,

Благодарим за възможността да предоставим становище по законопроекта за държавния бюджет на Република България за 2024 г., след неговото гласуване на първо четене в зала.

Изразяваме нашата надежда, че Законът ще бъде приет и обнародван до края на 2023 година, за да могат общините да подготвят и приемат своите бюджети в законовоустановените срокове.

В рамките на бюджетната процедура за 2024 г., НСОРБ имаше възможността да отстоява предложенията на общините за подобряване на финансовата рамка за общинските бюджети както пред секторните министерства, които разработват и предлагат размерите на стандартите за финансиране на делегираните от държавата дейности в съответната функция, така и пред Министерство на финансите.

В резултат на проведените преговори, НСОРБ и МФ подписаха Протокол за консултациите по законопроекта за държавния бюджет за 2024 г. в частта му за общините, който е част от пакета документи, внесени в Народното събрание. В него подробно са представени предложенията на НСОРБ и мотивите за тях. Предложеният в законопроекта чл. 108 относно инвестиционните проекти на общините и Приложение № 3 към него не бяха обект на консултациите между министъра на финансите и НСОРБ, проведени по реда на чл. 77 от Закона за публичните финанси. По този повод в настоящото становище сме включили и нашите принципни коментари по този въпрос.

Надяваме се, че в рамките на обсъждането на законопроекта от ръководената от Вас Комисия по регионална политика, благоустройство и местно самоуправление ще бъдат обсъдени и включени следните приоритетни предложения на НСОРБ, които не бяха отразени във внесения от Министерския съвет законопроект:

1. 1. Осигуряване на необходимите средства за реализиране на националната политика по доходите във връзка с нарастването на минималната работна заплата за страната от 2024 г. (с 19.6%), като:

1.1. В чл. 1, ал. 5, т. 8. „ОБЛАСТ ЕФЕКТИВНО УПРАВЛЕНИЕ“, 8.2. „За възнаграждения на кметски наместници“, разчетената сума да се увеличи с 15 млн. лв. (общо 32,1 млн. лв.), за да се осигури възнаграждение не по-ниско поне от размера на новата минимална работна заплата за страната през 2024 г.

1.2. В чл. 1, ал. 5, т. 8 „ОБЛАСТ ЕФЕКТИВНО УПРАВЛЕНИЕ“, т. 8.1.1. да се увеличи заложеният ресурс за делегирана от държавата дейност „Общинска администрация“ с допълнителни 15 млн. лв. с цел постигане на договорения по време на преговорите между МФ и НСОРБ ръст от 10 % за тази делегирана от държавата дейност както за администрацията, така и за изборните длъжности (общият размер на средствата да се увеличи от 32 млн. лв. на 47 млн. лв.).

1.3. В чл. 1, алинеи 7 и 8 да се добави, че с акт на Министерския съвет ще бъдат определени и реда и условията за разпределение по общини на средствата за общинска администрация по т. 8.1.1 и т. 8.2, считано от 1 януари 2024 г.

Мотиви по т. 1.1. - 1.3.: Предложенията целят осигуряване на средства за делегираната от държавата дейност „Общинска администрация“, в която се включват само разходите за персонал както за служителите на общинската администрация, така и за кметовете на общини, райони, населените места и за кметските наместници. Имайки предвид, че минималната работна заплата за следващата година за пръв ще има почти двоен ръст спрямо предходни години, неосигуряването на предложените допълнителни средства ще доведе до сериозни дисбаланси на местно ниво. Това означава, че разликата във възнагражденията на ръководните и експертни длъжности в администрацията все повече ще доближава тези за нискоквалифицираните кадри. Считаме, че предвидените средства в размер на 18,1 млн. лв. за кметски наместници на 1 842 населени места са крайно недостатъчни, тъй като с тях се осигурява брутна месечна заплата за един кметски наместник в размер на около 664 лв. (значително по-ниска от минималната работна заплата). Също така не е предвиден ръст на средствата за компонент „кметове“, чиито възнаграждения се формират въз основа на средната работна заплата за страната в обществения сектор. При отразяването на промените – добавянето на възнагражденията за новите 1 026 кметове на населени места в кметствата с население от 100 до 349 жители, в които на последните местни избори бяха избрани кметове (43 млн. лв.) и приспадането на възнагражденията на досегашните кметски наместници в тези населени места (35,8 млн. лв.), към сумата за 2024 г. по компонент 2а “кметове“ по чл. 54 за изборните длъжности в общините би следвало да бъдат предвидени общо 107,8 млн. лв., а не само предвидените в законопроекта 92,8 млн. лв.

1.4. Общата изравнителна субсидия по чл. 53 да бъде увеличена със 104 млн. лв., като в това увеличение се включи и ръст на трансфера за компенсиране ръста на минималната работна заплата.

1.5. В чл. 56, ал. 8, думите „достигане“ да се заменят с „компенсиране“.

Мотиви по т.1.4 и 1.5.: Предложението беше отразено частично по време на преговорите, като с чл. 53, т. 2 е предвиден отделен трансфер за други целеви разходи за местни дейности в размер на 60 млн. лв., по аналогия на предходната година (когато този ресурс беше в размер на 50 млн. лв.). Остават неудовлетворени предложенията ни за усъвършенстване на механизма за разпределение на общата изравнителна субсидия на останалите 104 млн. лв., до които достъп да имат всички 265 общини.

Поради сериозното увеличение на минималната работна заплата за 2024 г. (с 19,6%), което на място в общините – за местните дейности не би могло да се осигури единствено и само със съкращения и увеличения на местните такси и цени на услуги, предлагаме поне 40 млн. лв. от допълнителното увеличение да бъде разпределено между всички общини като компенсиращ компонент. Чрез този ресурс да бъдат подкрепени част от разходите в местните дейности и дофинансирането, обусловени от ръста на минималната работна заплата (МРЗ) през 2024 г. и следващите години. В резултат на разчетеното увеличение на минималната работна заплата е необходимо пропорционално нарастване на възнагражденията не само на хората, наети на МРЗ. С цел запазване на диференциацията на заплатите, съобразно квалификацията, изпълняваните задачи и отговорностите на заетите, този трансфер следва да бъде предоставен не за достигане на МРЗ, а за компенсиране на нейното увеличение.

Останалата част от увеличението – 64 млн. лв. да се ползва за въвеждане на нов компонент, който да компенсира 50 на сто от намалението на постъпленията от местни данъци, произтичащо от провежданата държавна политика за определяне на данъчните облекчения (за основно жилище, за определени уязвими групи и различни категории лица и др.). По данни на НСОРБ (проучване с участието на 210 общини) тези облекчения формират „загуба“ от над 110 млн. лв., което е средно 8,1 % от данъчните приходи. Предложението е в съответствие с Конституцията РБ, ЗМСМА и с чл. 45, ал. 2 от ЗПФ. Въпреки, че до сега на общините не е предоставян отделен трансфер за финансовите компенсации от държавата (по чл. 52, ал. 1, т. 1, б. „д“ от ЗПФ), подобна практика съществува през годините назад и подобна компенсация е била осигурявана в рамките на общата изравнителна субсидия.

2. 2. В чл. 56 да отпадне ал. 4.

Мотиви: Целевата субсидия за капиталови разходи е трайно установено бюджетно взаимоотношение съгласно ЗПФ (чл. 52). Средствата за общините се разпределят на базата на утвърден със ЗДБРБ механизъм, по обективни и измерими показатели. Разходването на средствата от целевата субсидия за капиталови разходи е само за инвестиции, които се възлагат по ЗОП. Строителният цикъл често надхвърля бюджетната година и въвеждането на предвиденото изискване в aл. 4 на чл. 56 ще доведе до усложняване на процеса и обезсилване на поименните списъци в края на годината. Също така, липсата на издадена фактура към края на годината не е основание за непредоставянето на пълния размер на целевата субсидия, определена със ЗДБРБ и разходването й за същата цел през следващата съгласно чл. 129, ал. 2 от ЗПФ. Въвеждането на подобни разпоредби и загубата на тези приходи ще доведе до увеличение на просрочените задължения, тъй като в резултат на обективно забавяне на строителния процес (неблагоприятни условия, археологически проучвания и др. причини) договорените дейности ще бъдат реализирани на по-късен етап, но средствата за тяхното заплащане няма да бъдат на разположение на съответната община.

3. В чл. 57, ал. 1 след думите „по механизъм“ се добавя „и в срокове“.

Мотиви: Предложението е в съответствие с практиката, установена съгласно чл. 55 от ЗДБРБ за 2023 г. и цели трайното определяне, с постановлението за изпълнението на държавния бюджет на Република България за 2024 г. не само на механизма, но и на сроковете, в които общините да могат да внасят съответните предложения за трансформиране на целевата субсидия за капиталови разходи в трансфер за други целеви разходи.

4. В чл. 87 и чл. 89 думите „е сключен договор с изпълнител“ се заменят с „е обявена процедура по чл. 18, ал. 1 от Закона за обществените поръчки и тя не е прекратена, и/или изпълнението на дейностите и разплащанията за обектите не са приключили“.
5. В чл. 91, ал. 1 в края на изречението се добавя следния текст „с изключение на обекти, за които към 31 декември 2023 г. е обявена процедура по чл. 18, ал. 1 от Закона за обществените поръчки и тя не е прекратена, и/или изпълнението на дейностите и разплащанията за обектите не са приключили“.

Мотиви по т. 4-5: Предложението е редакционно и цели разходване на средствата, за целта за която са отпуснати, като се отчита и фактът, че в случаите на обявена обществена поръчка е възможно, поради съдебно оспорване на конкретна процедура по ЗОП, към предложената с проекта дата – 31.12.2023 г. да не е сключен договор. Подобни разпоредби ще доведат до прекратяване на обявени обществени поръчки и загуба на ресурс, необходим за обновяването и изграждане на местната публична инфраструктура.

6. Разпоредбата на чл. 92 да отпадне.

Мотиви: Разпоредбите на Глава осма „а“ от Закона за публичните финанси подробно определят условията за общините с финансови затруднения и не предвиждат въвеждането на допълнителни условия с ежегодния закон за държавния бюджет. В тази връзка считаме за нецелесъобразно определянето на нова група общини с финансови затруднения, т.е. общини, за които при изпълнение на проекти, финансирани със средства от Европейския съюз, наличните към края на 2023 г. просрочени задължения към доставчици в отчетна група сметки за средства от Европейския съюз надвишават 50 на сто от отчетените към края на годината разходи по бюджета на общината, тъй като подобен фискален показател не е установен в ЗПФ. Разплащанията по европейски проекти зависят от сроковете за реализиране на междинните и окончателните плащания и евентуално забавяне от страна на управляващите органи в края на годината би поставило неоснователно общините в категорията „общини с финансови затруднения“. 

7. Разпоредбата на чл. 94 да отпадне.

Мотиви: Стандартите за финансиране на делегираните от държавата дейности служат за определянето на общата субсидия за делегираните от държавата дейности по общини, като с тях или с друг нормативен акт не се въвежда задължително процентно разпределение на видове разходи, които общините могат да финансират.

8. В чл. 95 думите „няма сключени договори с изпълнител“ се заменят с „не е обявена процедура по чл. 18, ал. 1 от Закона за обществените поръчки и тя не е прекратена, и/или изпълнението на дейностите и разплащанията за обектите не са приключили“ .

Мотиви: Аналогични на изразените по-горе по т. 4 и т. 5. Става въпрос за ресурсите, предоставени по различни национални програми до 2022 г. и за реализирането на които през настоящата сложна година, без приет ЗДБРБ за 2023 г., а оттам и работа на общините 9 месеца без приет общински бюджет е възможно някои от процедурите за възлагане на обществени поръчки да не са приключили със сключване на договор. 

9. В чл. 97 да се добави нова т. 3 със следното съдържание:

„3. по реда на чл. 108.“

Мотиви: Предложението цели осигуряване на възможност за реализиране на инвестициите, предвидени съгласно разпоредбите на чл. 108 и Приложение № 3. С него се осигурява правна възможност от ангажиментите за разходи по сключени договори, да бъдат изключени тези, които ще бъдат поети за реализиране на обектите по Приложение №3.

10. Предлагаме чл. 98, ал. 1 да добие следната редакция:

„Чл. 98. (1) За унифициране на счетоводните процеси, по предложение на кмета на общината може да бъде въведена Интегрирана финансово-информационна система за общините съгласно одобрен от министъра на финансите план за нейното внедряване. Кметовете на общини, включени в плана за 2024 г., оказват съдействие на изпълнителя на проекта за въвеждането на системата.“

Мотиви: Съгласно изискванията на Закона за публичните финанси и Закона за счетоводството и указанията на Министерство на финансите, всяка една община има единна счетоводна система, която се използва и е интегрирана във всички разпоредители от по-ниска степен. С тези системи общините консолидират в своите отчети отчетите на значително по-висок брой второстепенни и от по-ниска степен разпоредители с бюджет, за разлика от останалите първостепенни разпоредители. Отчетите на общините също така подлежат и на задължителна заверка от Сметна палата и се представят в Министерство на финансите, което намалява риска от пропуски и невярно счетоводно отчитане. Също така, в повечето общини финансово – счетоводните системи осигуряват обмен на данни и информация с други информационни системи, използвани на местно ниво – деловодни системи, системи за управление на човешките ресурси и т.н. Задължителното преминаване към нов софтуер във всички случаи е свързано с наличието на лицензи и за всички второстепенни и от по-ниска степен разпоредители, с технологично време за мигриране на данните, за обучения на счетоводните екипи, за изчистване на грешки и др. В тази връзка и поради липсата на трайна разпоредба, например в Закона за счетоводството за единно прилагане на национално ниво на цитираната интегрирана финансово-информационна система, предлагаме създаването на възможност за заявяване от страна на общините, които имат потребност и готовност за нейното внедряване.

11. Останалите предложения на НСОРБ са отразени подробно в Протокола по чл. 77 от ЗПФ и предвиждат допълнителни увеличения на:

- Целевата субсидия за капиталови разходи - със 106,7 млн. лв. (25%) повече, спрямо ЗДБРБ за 2023 г., като част от сумата на увеличението би могла да се разпредели по общини по нов компонент за пътна безопасност.

- Трансфера за зимно поддържане и снегопочистване на общински пътища - с 12,1 млн. лв. (25%), спрямо ЗДБРБ за 2023 г., който въпреки общото увеличение на цените на материалите и горивата не е променян от 2021 г.

- Общата субсидия за делегираните от държавата дейности във функциите „Отбрана и сигурност“, „Здравеопазване“ и група „Култура“ - с минимум 118 млн. лв., както следва за: Отбрана и сигурност - 14,4 млн. лв. под формата на нов стандарт за пътна безопасност; Здравеопазване – 44 млн. лв. за училищно и детско здравеопазване и Култура – 59,6 млн. лв. за културните организации, финансирани чрез и от общинските бюджети.

12. С цел постигане на максимална яснота по практическото прилагане на чл. 108, предлагаме да се обмисли възможността условията и реда за прилагането му да бъдат по-подробно разписани в същия или нов член на ЗДБРБ или определени с постановлението за изпълнение на държавния бюджет за 2024 г.

Мотиви: Подкрепяме осигуряването на траен механизъм за подкрепа на общинските инвестиции, който обхваща средносрочния период 2024-2026 г. В тази връзка и с цел осигуряване на по-голяма яснота и правна сигурност считаме за подходящо в Приложение № 3 да бъде добавена и допълнителна колона, отразяваща пълната проектна стойност на предложените за финансиране обекти за периода 2024-2026 г. Подобен подход ще позволи договарянето на проектите да обхване цялата стойност на предвидените общински проекти, за които през 2024 г. е осигурено предложеното от Министерство на финансите финансиране.

Също така, при обсъждането на законопроекта от парламентарните комисии, бяха изведени и някои открити въпроси относно приложението на част от разпоредбите на чл. 108. Някои от неясните към момента въпроси, които разчитаме да бъдат уредени в Закона или Постановлението за прилагането му са:

• Да се регламентира като допустимо финансирането на обекти – ново строителство;
• Обхвата на допустимите за финансиране разходи, като например: да бъдат допустими разходи за изработване/изменения на подробни устройствени планове; за изготвяне на проекти на изменение на кадастралната карта и кадастралния регистър, с цел отстраняване на явни фактически грешки; за отчуждаване; за доставка на оборудване, за изготвяне на проучвания, изследвания и експертни анализи, необходими за подготовката и/или изпълнението на проектите; за авторски надзор и за строителен надзор; за оценка на съответствието на инвестиционни проекти; за организация и управление на проектите и за ДДС;
• Да се изясни какъв ще е реда за установяване на двойно финансиране на предложените обекти;
• Да се регламентира как, кога и от кого ще се правят проверките за недопускане на финансиране на проекти, които са допустими за финансиране по европейски програми и механизми, освен в случаите, когато съответният проект на общината не е одобрен за финансиране по съответните програми;
• Да се регламентират условията за извършване на междинни разплащания по проектите.

Като разчитаме на Вашата подкрепа и сме на разположение за предоставяне на допълнителна информация и данни,

С уважение,