Становища

Относно: Проект на Методика за насърчаване на консолидацията на обособените територии за предоставяне на ВиК услуги

УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН ШИШКОВ,

Във връзка с публикувания на 27.07.2026 г. за обществено обсъждане проект на Методика за насърчаване на консолидацията на обособените територии за предоставяне на ВиК услуги и след проведено писмено допитване до общините, Националното сдружение на общините в Република България представя следното становище.

НСОРБ подкрепя усилията на Министерството на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ) за създаване на предвидим механизъм за насърчаване на доброволни процеси на консолидация. Подкрепата ни е за процеси, които водят до реално подобряване на качеството и надеждността на ВиК услугите, по-висок инвестиционен капацитет, по-ефективно управление на активите и социално поносима цена.

Считаме обаче, че в настоящия си вид проектът не осигурява достатъчно ясна, измерима и практически приложима рамка. Общините трябва да могат да вземат информирано решение въз основа на проверими данни и предварително известни последици. Необходимо е прецизиране на общия модел, критериите за оценка, подготовката на процеса и механизмите за предоставяне и проследяване на стимулите.

ОБЩИ БЕЛЕЖКИ

1. Консолидацията следва да бъде инструмент за подобряване на ВиК услугите, а не самостоятелна цел на политиката

Съгласно § 1б от Допълнителните разпоредби на Закона за регулиране на водоснабдителните и канализационните услуги (ЗРВКУ) консолидацията е процес на обединяване чрез присъединяване на две или повече обособени територии. Процесът се извършва по инициатива и със съгласието на съответните асоциации по ВиК, общини и собственици на ВиК мрежи и съоръжения. Законът го свързва с конкретни резултати - по-високо качество, по-ефективно управление, оптимизиране на разходите и увеличаване на инвестиционния капацитет.

От тук следва, че успехът на консолидацията не може да се измерва единствено с увеличаване на териториалния обхват на оператора. Водещо следва да бъде доказаното подобрение за конкретната територия и нейните потребители. Размерът и собствеността на оператора сами по себе си не са показатели за ефективност.

Работещ общински ВиК оператор не следва да се разглежда като препятствие пред реформата единствено поради своята собственост или териториален обхват. По същия начин по-големият оператор не следва по презумпция да се приема за по-ефективен.

2. Областната консолидация не следва да бъде определяна като единствена крайна цел

Особено съществено възражение поражда чл. 8, ал. 2 от проекта. Той определя като цел постигането на модела „един ВиК оператор - една обособена територия“ на ниво административна област, а консолидацията на отделни обособени територии е определена само като „междинен етап“ към тази цел.

Считаме, че така Методиката излиза извън рамките на законово определеното съдържание на консолидацията. Съгласно § 1б от Допълнителните разпоредби на ЗРВКУ се допуска присъединяване на две или повече обособени територии. Законът не изисква процесът да продължи до обхващане на всички обособени територии в съответната административна област.

Същевременно § 1, т. 105 от Допълнителните разпоредби на Закона за водите (ЗВ) определя обособената територия като територия, обхващаща най-малко една административно-териториална единица. Административната област не е установена като задължителен териториален обхват.

Законодателят по този начин е запазил възможност за различен териториален обхват на обособените територии и на конкретните консолидационни процеси. Тази възможност не следва да се ограничава чрез Методиката с предварително зададен единствен краен резултат.

Още повече, § 6 от Преходните и заключителните разпоредби (ПЗР) на Закона за изменение и допълнение на Закона за водите (ЗИД на ЗВ) възлага разработване и приемане на методика за насърчаване на консолидацията, включително критерии за оценка на икономическите, техническите и социалните ползи. Делегацията не предвижда въвеждане на нов задължителен териториален модел, който не е установен в закона.

НСОРБ не оспорва възможността при доказана икономическа, техническа и социална целесъобразност консолидацията да обхване цяла административна област. Не приемаме обаче този резултат предварително да бъде определян като задължителен хоризонт за всички обособени територии.

Възможно е една или няколко самостоятелни обособени територии в дадена област да се присъединят към друга, а останалите да запазят съществуващия си модел. Това е консолидация по смисъла на закона. Тя не следва по презумпция да се третира само като незавършен етап към бъдещо обхващане на цялата област.

3. Проектът следва да съдържа действителна методика за оценка, а не само изброяване на предполагаеми ползи

В чл. 3-6 са изброени икономически, технически, социални и институционални критерии. Посочени са оперативна ефективност, инвестиционен капацитет, финансова устойчивост, надеждност, качество на услугите и ценова поносимост. Липсват обаче измерими показатели и правила за тяхното прилагане.

Не са определени начин на изчисляване, източници на данни, базов период, тежести, прагови стойности и правила за формиране на крайна оценка. При това положение не може обективно да се установи дали очакваните ползи действително ще се постигнат за конкретната община.

Оценката следва да бъде сравнителна и да съпоставя най-малко съществуващия модел и предлаганата консолидация, като отчита не само очакваните ползи, но и разходите, рисковете и неблагоприятните последици.

Този подход е особено важен за малките, селските и отдалечените територии. При тях разходите за единица потребител, гъстотата на мрежата и техническите условия са различни от тези в големите градски центрове.

4. Доброволността следва да бъде реална, а не само формално декларирана

Чл. 10, ал. 2 правилно определя като цел на стимулите създаването на условия за доброволна, устойчива и ефективна консолидация. Доброволния характер трябва да бъде гарантиран и чрез начина, по който са конструирани финансовите и регулаторните стимули.

Следва ясно да се разграничат специфичните стимули за подготовка и осъществяване на консолидацията от общото финансиране на жизненоважна ВиК инфраструктура. Последното трябва да се определя според техническото състояние, риска за водоснабдяването и инвестиционната необходимост.

Достъпът до основно национално и европейско финансиране за реконструкция и развитие на публична ВиК инфраструктура не следва да се превръща в средство за фактически натиск върху общината да се откаже от съществуващ устойчив модел. Подобен подход би могъл да превърне финансовото преимущество в непряка санкция за общини, които при наличие на обективни основания не участват в конкретен консолидационен процес.

Нито една община не следва да бъде поставяна пред избор между запазването на собственото си действащо ВиК дружество и достъпа до средства за жизненоважна публична инфраструктура.

5. Решението на общината трябва да бъде предшествано от ясна оценка на последиците

За община със собствен ВиК оператор присъединяването към друга обособена територия не е само смяна на обслужващото дружество. То може да има съществени последици за публичните ВиК активи, общинското търговско дружество, персонала, договорните отношения, техниката и материалната база, информационните системи, текущите инвестиции и местния оперативен капацитет. Преди окончателното решение общината следва да разполага с правен, финансов, организационен, технически и тарифен анализ. Необходим е и конкретен план за прехода.

Предварително трябва да са известни ангажиментите на приемащия оператор за инвестиции, непрекъснатост на услугата, аварийно обслужване и запазване на необходимия местен технически и кадрови капацитет. Общината трябва да знае какви конкретни ползи ще получи и в какви срокове.

6. Необходима е оценка на досегашния модел и ясна стратегическа рамка за развитието на ВиК сектора

Преди въвеждането на нов механизъм за насърчаване следва да бъде направена обективна оценка на резултатите от досегашната консолидационна политика. Значителна част от административните области вече функционират при консолидиран модел. Това позволява да се провери дали очакваните ползи са постигнати на практика.

Оценката следва да обхване качеството и непрекъснатостта на услугите, загубите на вода, аварийността, инвестициите, финансовата устойчивост и ценовата поносимост. Необходимо е сравнение между консолидирани и самостоятелни обособени територии по съпоставими показатели.

Тази оценка следва да бъде свързана и с изпълнението на Националната стратегия за развитие и управление на водоснабдяването и канализацията 2014-2023 г. След приключването на този стратегически период е необходимо да се направи извод какви резултати са постигнати и кои проблеми остават нерешени.

Решенията за бъдещия организационен модел на ВиК сектора следва да произтичат от актуална национална и отраслова стратегическа рамка. Тя трябва да определи проблемите, целите, приоритетите и необходимите реформи. Едва след това може обосновано да се реши какви консолидационни процеси следва да бъдат насърчавани и с какви механизми.

Методиката трябва да бъде инструмент за изпълнение на стратегическите цели. Тя не следва да ги предопределя чрез предварително избран организационен модел.

7. Методиката на МРРБ и проектът на Наредба на КЕВР следва да функционират като един механизъм

Проектът на Методика и проектът на Наредба за определяне на стимули за ВиК оператори, които предоставят ВиК услуги в рамките на консолидирана обособена територия или на такава, която е в процес на консолидиране, уреждат различни страни на един и същ процес. Проектът на Наредба е изготвен от Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР) на основание чл. 11а, ал. 2, т. 3 от ЗРВКУ.

Предварителната оценка на ползите по Методиката следва да се използва и при преценката за предоставяне на регулаторни стимули. Формалното започване на консолидационен процес не следва да е достатъчно основание за предоставянето им.

Необходимо е да се осигури и съгласуваност между финансовите стимули по Методиката и регулаторните стимули по Наредбата. Не трябва да се допуска двойно финансиране или двойно признаване на едни и същи разходи. Разход, финансиран по национална или европейска програма или от друг публичен източник, не следва едновременно да бъде признаван от КЕВР като разход, който намира отражение в цената на ВиК услугите

Приемащият ВиК оператор следва да поема конкретни и измерими ангажименти към новоприсъединената територия, чието изпълнение трябва да се проследява съгласувано при прилагането на двата механизма.

КОНКРЕТНИ БЕЛЕЖКИ ПО ПРОЕКТА

1. По чл. 1, ал. 2 - непълнота на заявения „единен подход“

Съгласно чл. 1, ал. 2 Методиката следва да урежда четири последователни елемента: - оценка на ползите; - идентифициране и подготовка на консолидационните процеси; - оценка на предпоставките за прилагане на механизмите за насърчаване; - прилагане и проследяване на тези механизми.

В последващите разпоредби обаче липсва самостоятелна уредба на етапа по т. 2 „Идентифициране и подготовка на консолидационни процеси“. Не е определено кой и при какви обективни основания идентифицира потенциален процес, каква информация се събира, кой извършва предварителния анализ, кои субекти участват в подготовката и какъв документ следва да бъде представен на компетентните органи преди вземането на решение.

Необходимо е да бъде уреден именно подготвителният етап, който да осигури на общината необходимата правна, финансова, техническа, инвестиционна и тарифна информация за информирано решение.

Предлагаме проектът да бъде допълнен с ясна уредба на този подготвителен етап.

2. По глава втора, чл. 2-чл.7 - въвеждане на измерима и сравнителна оценка

Критериите в чл. 3 - чл. 6 следва да бъдат допълнени с метод за практическото им прилагане. В настоящата редакция те представляват предимно качествени категории – оперативна ефективност, инвестиционен капацитет, надеждност, ценова поносимост и др., без да е определено как се установява и измерва очакваната промяна.

Оценката следва да се основава на предварително определени показатели, източници на данни, базов период, метод на изчисление, тежести и прагове. Следва да е ясно и кой извършва оценката и носи отговорност за нея.

Сред показателите следва да бъдат включени цена и ценова поносимост, загуби на вода, аварийност, непрекъснатост и качество на услугата, оперативни разходи, събираемост, задлъжнялост, инвестиции, кадрови и технически капацитет и срокове за реакция.

За малките и селските общини трябва да се отчитат дължината на мрежата спрямо броя потребители, разпръснатостта на населените места, режимното водоснабдяване и липсата на канализационна инфраструктура.

Оценката следва да сравнява съществуващия модел и предлаганата консолидация, като за двата варианта трябва да са видими ползите, разходите и рисковете. Насърчаване следва да има само когато положителният ефект е конкретен, измерим и доказан.

3. По чл. 8, ал. 2 и чл. 13, ал. 3, т. 2 - областната консолидация да не се определя като универсален краен резултат

Предлагаме чл. 8, ал. 2 да бъде преработен. Следва да отпадне определянето на модела „един ВиК оператор - една обособена територия“ на ниво административна област като предварително зададена крайна цел.

Следва да отпадне и изразът, според който консолидацията на отделни обособени територии задължително представлява „междинен етап“ към областния модел.

Обединяването на две или повече обособени територии може да бъде самостоятелно завършен процес. Това е възможно, когато процесът е доброволен, устойчив и доказано полезен, независимо че други територии в същата област остават самостоятелни.

По същата причина следва да бъде изменен и чл. 13, ал. 3, т. 2, който предвижда в годишния доклад да се отчита „степента на постигане“ на областния модел. Показател за успех на Методиката следва да бъдат постигнатите резултати за услугата, а не степента на териториално окрупняване.

4. По чл. 9 - принцип на доброволност и прецизиране на ролята на асоциациите по ВиК

Предлагаме сред основните принципи по чл. 9 изрично да бъде включен принципът на доброволност, например: „Принцип на доброволност – консолидацията се осъществява по инициатива и със съгласието на съответните субекти, при спазване на предвидените в закона компетентности и процедури.“

Необходимо е да се прецизира и чл. 9, т. 3, който включва асоциациите по ВиК (АВиК) сред собствениците на ВиК активите. Следва ясно да се разграничат държавата и общините като публични собственици от АВиК, които упражняват правомощията, предоставени им със Закона за водите.

5. По чл. 10 и чл. 11 - недопускане на неравнопоставено третиране при достъпа до публично финансиране

Подкрепяме възможността за целева подкрепа за разходи, пряко свързани с осъществяването на консолидацията. Такива са предвидените в чл. 11 дейности за оценка на състоянието на ВиК активите, материално и техническо обезпечение на новоприсъединената територия, софтуерна и хардуерна интеграция и компенсиране на доказани еднократни организационни и технически разходи.

Различен е въпросът за достъпа до публично финансиране за реконструкция, модернизация и развитие на ВиК инфраструктурата. Предвиденото в чл. 11 преимуществено третиране на общини, взели решение за консолидация, не следва да води до ограничаване на възможностите за финансиране на други общини, когато инвестицията е необходима за гарантиране на водоснабдяването и качеството на услугата.

Подобно ограничаване би поставило населението на неконсолидираните общини в по-неблагоприятно положение поради организационния модел на предоставяне на ВиК услугата и би могло да превърне финансовия стимул във фактически натиск за консолидация.

Предлагаме изрично да се предвиди, че неучастието в конкретен консолидационен процес не може само по себе си да бъде основание за ограничаване на достъпа до публично финансиране за необходима ВиК инфраструктура. Това следва да важи и за общините във вече консолидирани обособени територии.

6. По чл. 11, ал. 2, т. 1 - част от подкрепата е предвидена след момента, в който е най-необходима

Чл. 11, ал. 1 предвижда методическа и експертна помощ, административна и техническа помощ, координация и подпомагане при подготовката на инвестиционни програми. Съгласно ал. 2 обаче тези стимули се предоставят на „общините, взели решение за консолидация“.

Така част от помощта, която по своя характер е необходима именно за подготовката на процеса и за формирането на информирано решение, става достъпна едва след вземането на това решение.

Предлагаме методическата, експертната, административната и техническата подкрепа, необходима за предварителния анализ, да може да се предоставя и на общини, които разглеждат възможността за участие в конкретен консолидационен процес, преди произнасянето на компетентния общински орган.

Това допълнение е пряко свързано и с необходимостта да бъде реално разработен етапът „идентифициране и подготовка на консолидационни процеси“ по чл. 1, ал. 2, т. 2.

7. По чл. 11, ал. 3-5 - необходимо е да се гарантира реалното прилагане на финансовите стимули

Проектът многократно предвижда „приоритетен достъп“ и „приоритетно финансиране“ по национални и европейски програми, както и финансиране от „Български ВиК холдинг“ ЕАД. Същевременно Методиката се приема със заповед на министъра на регионалното развитие и благоустройството.

Същевременно чл. 11, ал. 5 изрично предвижда, че стимулите се предоставят по процедурите и правилата на конкретните програми или на съответната финансираща институция. Поради това не е ясно как записаният в Методиката „приоритет“ ще бъде гарантиран на практика.

Самото установяване на „приоритет“ със заповедта за приемане на Методиката не е достатъчно за да осигури такова преимущество при кандидатстването, оценката или класирането по програма, чиито правила не го предвиждат. Условията за допустимост, оценяване и класиране се определят от правилата на съответната програма или финансираща институция. В тази връзка не става ясно по какъв начин предвиденият в Методиката „приоритет“ ще бъде гарантиран на практика. За да представляват реални стимули, предвидените мерки следва да бъдат обезпечени чрез: определени източници и индикативен ресурс; условия за предоставяне; правила за оценяване и класиране; срокове и процедури; както и съответно отразяване на приоритета в правилата на финансиращата институция или програма.

Постъпилите предложения от общините правилно поставят въпроса „приоритетният достъп“ да представлява действително преимущество при оценката, когато това е допустимо по правилата на съответния източник на финансиране.

По същия начин следва да се изясни и механизмът за приоритетно финансиране от „Български ВиК холдинг“ ЕАД по чл. 11, ал. 4, т. 3-6, включително дали и по какъв ред този приоритет ще бъде отразен в правилата за финансиране на дружеството и с какъв ресурс ще бъде обезпечен.

8. По чл. 11, ал. 3, т. 5 и ал. 4 - съдържание на стимулите и защита на малките населени места

Необходимо е да се конкретизира „приоритетното финансиране за обучение и изграждане на технически капацитет“ по чл. 11, ал. 3, т. 5. Не става ясно какъв технически капацитет се изгражда в общината след консолидацията и за изпълнението на кои нейни функции.

Ако целта е укрепване на капацитета на общината като собственик на публични ВиК активи, това следва да бъде посочено изрично. Следва да се изясни и разграничението спрямо обученията и административния капацитет по т. 3.

Чл. 11, ал. 4, т. 2 насочва европейското финансиране към агломерации над 10 000 еквивалент жители при областна консолидация. Методиката трябва да отчете и потребностите на по-малките населени места. При тях проблемите често са амортизирани водопроводи, високи загуби и липса на канализационна инфраструктура.

9. По чл. 11 - предварителен план за прехода и инвестиционен план за присъединяващата се община

Когато общината преустановява самостоятелното предоставяне на ВиК услуги чрез собствен оператор, преди окончателното решение следва да има план за правните, финансовите, организационните и техническите последици от прехода.

Планът трябва да обхваща режима на публичните ВиК активи, имущественото и финансовото състояние на общинското дружество, активите и пасивите, вземанията и задълженията, персонала, договорите, техниката, информационните системи, текущите инвестиции и еднократните разходи по интеграцията.

Методиката не следва да предписва преобразуването, прекратяването или ликвидацията на общинското търговско дружество. Тези въпроси се решават от компетентните органи по приложимото законодателство. Необходимо е обаче всички последици да бъдат предварително известни и оценени, преди общината да вземе решение с дългосрочно отражение върху местната ВиК услуга. Паралелно следва да се изготви инвестиционен план за всяка присъединяваща се община. Планът трябва да съдържа конкретни обекти, срокове, необходим ресурс и източници на финансиране. Резултатите от оценката на състоянието на активите следва да бъдат пряка основа за тези инвестиционни приоритети.

Необходима е и предварителна оценка на тарифния ефект. Общината трябва да разполага с данни за действащата цена, прогнозния ефект от присъединяването, преходния период и отражението върху ценовата поносимост преди да вземе решение.

10. По чл. 12 и 13 - мониторингът следва да измерва реалните резултати и да бъде публичен

Предвидената система за мониторинг е правилна като принцип, но трябва да бъде конкретизирана. Показателите за предварителна оценка следва да се използват и за последващо проследяване. Така ще се установява дали обещаните ползи действително са постигнати.

Годишният доклад следва да съдържа данни за качество и непрекъснатост на услугите, загуби на вода, аварийност, цени, инвестиции, финансова устойчивост и изпълнение на конкретно поетите ангажименти. Данните следва да се представят по общини и, когато е възможно, по населени места.

Особено важно е да се проследява териториалното разпределение на инвестициите. Трябва да е видно дали присъединяването е довело до реално подобрение на инфраструктурата в съответната община.

Предлагаме да се предвиди изрично задължение годишният доклад и основните данни по мониторинга да се публикуват на интернет страницата на МРРБ. Публичността е необходима за проверимост на резултатите и на ефекта от предоставените стимули.

Следва да отпадне използването на „степента на постигане“ на областния модел като самостоятелен показател за успех. Резултат са качеството, надеждността, инвестициите, ефективността и социалната поносимост на услугата, а не организационната конфигурация сама по себе си.

11. По заключителната разпоредба - правна форма и участие на КЕВР

Съгласно § 6 от ПЗР на ЗИД на ЗВ министърът на регионалното развитие и благоустройството съвместно с КЕВР разработва и приема Методиката. В същото време заключителната разпоредба на проекта предвижда тя да бъде приета със заповед на министъра.

Предлагаме да се прецизира правната форма и редът за приемане на Методиката. Това е важно и за съгласуваното прилагане на Методиката и Наредбата за регулаторните стимули. Двата акта следва да имат обща логика на предварителната оценка, конкретните ангажименти и последващия контрол.

В заключение, НСОРБ счита, че Методиката следва да бъде преработена така, че да осигурява ясна, измерима и практически приложима рамка за оценка и насърчаване на консолидационните процеси.

Решенията на общините трябва да се основават на доказани ползи, предварително оценени рискове и конкретни ангажименти за качество на услугите, инвестиции, ценова поносимост и защита на общинския интерес.

Механизмите за стимулиране следва да бъдат реално правно и финансово обезпечени и да гарантират доброволния характер на процеса. Те не трябва да водят до неравнопоставено третиране при достъпа до публично финансиране или до фактически натиск върху общините при вземането на решения за управлението на ВиК услугите и инфраструктурата на тяхната територия.

До създаването на прозрачни, измерими и финансово обезпечени правила нито една община не следва да бъде поставяна пред избор между запазването на собственото си действащо ВиК дружество и достъпа до средства за жизненоважна публична инфраструктура.