Становища

Относно: Актуализирани предложения на НСОРБ за стандарти за финансиране на делегираните от държавата дейности чрез общинските бюджети за 2025 г. във Функция „Общи държавни служби”, дейност „Общинска администрация“ във връзка с подготовката на законопроекта за държавния бюджет на Република България за 2025 г. и проекта на актуализирана средносрочна бюджетна прогноза за периода 2025-2028 г.

УВАЖАЕМА ГОСПОЖО ПЕТКОВА,

Предложенията на НСОРБ за параметрите по функция „Общи държавни служби”, дейност „Общинска администрация“ за 2025 г. са представени на ръководството на Министерство на финансите с наше писмо изх. № И-558/01.03.2024 г, в рамките на пролетния етап от бюджетната процедура за 2025 г.

На основание РМС № 501/18.07.2024 г. за изменение и допълнение на РМС № 71 за бюджетната процедура за 2025 г. и Указание на МФ № БЮ 4/30.08.2024 г., с настоящото писмо Ви представяме актуализираните предложения на НСОРБ по Бюджет 2025 г в частта за общинската администрация. Те са одобрени на заседание на УС на НСОРБ от 19.09. 2024 г.

Бихме искали да обърнем внимание, че освен увеличение на стойностните показатели на стандарта, спрямо заложените в чл. 54, колона 2 на ЗДБРБ 2025, предлагаме за съвместно обсъждане изцяло нов модел за планиране на размера на средствата за общинска администрация и изборните длъжности в местната власт, както и разпределението им по общини. Считаме, че е настъпила крайна необходимост от модернизиране на системата за заплащане на труда в общинските администрации, която да гарантира прозрачност и предвидимост на размера на средствата, с които разполагат общините, както и тяхното обективно разпределение.

Разчитаме на Вашият дългогодишен опит и лична ангажираност по проблемите на общините, за да стартираме тази дискусия в есенния етап на Бюджетна процедура 2025. Наясно сме, че подобни промени изискват по-дълъг период, но се надяваме нашето предложение да бъде разгледано от Вас като начало на аргументирана дискусия между нашите екипи.

1. Обща ситуация

Съгласно чл. 36 и чл. 37 от Закона за администрацията, общинската администрация е част от администрацията на изпълнителната власт. С оглед на правомощията и функциите на органите на местното самоуправление и съгласно чл. 15 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, общинската администрация е единствената, която следва да подпомага едновременно дейността на два органа - общинския съвет (като орган на местното самоуправление) и на кмета на общината, на кмета на района и на кмета на кметството (като териториални органи на изпълнителната власт).

Тези специфики при общинската администрация не са отразени в достатъчна степен в действащите стандарти за финансиране на делегираните от държавата дейности чрез общинските бюджети. Стъпка в правилната посока е въведеното от 2018 г. правило, в чл.54 на ЗДБРБ средствата за кметове и за служители в общинската администрация да се посочват обособено в отделни колони в таблицата със стойностните показатели на общините за делегираните от държавата дейности за съответните години.

В допълнение, задълженията на общините обхващат изключително широк спектър от задачи в почти всички бюджетни функции, като същите са установени в над 8 кодекса, над 133 закона и над 500 подзаконови акта. Значителна част от тях са възлагани на общините през годините, без финансова обосновка и оценка на въздействието, и без осигуряване на финансов ресурс за обезпечаването им. В Приложение 1 Ви предоставяме подробна справка за ангажиментите на общините по области на политика и като структура в общинските разходи.

Разбира се, обективността изисква да отбележим, че през годините средствата за общинска администрация нарастват, но не в достатъчна степен, за да „догонят“ ръста в минималната работна заплата и да гарантират конкурентност на възнагражденията в местната администрация, спрямо останалите администрации и спрямо регионалните особености на пазара на труда. Така например, въз основа на представените от МФ през 2021 г. данни средните брутни месечни заплати през 2020 г.[1] в 15-те най-големи бюджетни организации, общините са на последните места, заедно с МТСП и Селскостопанската академия с 1 137 лв., което е 61% от най-високата средна заплата в министерство. Сравнявайки данните за средствата за персонал с аналогични по численост на общинските администрации бюджетни организации с автономни бюджети, ясно се откроява ниският размер на средствата за общините – 1 700 лв. на 1 заето лице, вкл. и изборните длъжности спрямо държавни висши училища – с 2 250 лв. на 1 заето лице, Съдебната власт – с 4 080 лв. и Народното събрание – с 3 980 лв.

За периода 2020 – 2024 г. бяха положени усилия за осигуряване на ръст на средствата за общинска администрация, който обаче беше по-нисък от ръста на минималната работна заплата за същия период. По-подробни данни за тези тенденции са представени в Приложение 2. Също така следва да бъде отчетено, че в стандартите за общинската администрация са включени средства за 4 165 териториални органи на изпълнителната власт (кметове и кметски наместници) и 24 100 служители.

Ситуацията към момента остава почти непроменена, като средните месечни брутни работни заплати в общинската администрация за второто тримесечие на 2024 г. по данни на НСИ, т.е. с включени в тях възнаграждения на кметовете и кметските наместници, а на някои места и на общинските съвети е едва 1 940 лв., при 2 757 лв. за сектор държавно управление на национално ниво.

1. Финансово предложение за Бюджет 2025

Предлагаме увеличение на общата субсидия да делегираните от държавата дейности и стандартите за дейност „Общинска администрация“ и по двата компонента (за кметове и наместници и за служители) в общ размер на 145 млн. лв., както следва:

В сумата на предлаганото увеличение от 145 млн. лв. е консолидиран и допълнителният ресурс от 50,1 млн. лв. за кметските наместници и ресурса за увеличение на стандартите за 2024 г., разчетени в чл. 1, ал. 5, т. 8.1.1. и 8.2. от ЗДБРБ за 2024 г. По този начин, надграждайки над достигнатите по текущия бюджет размери на стандартите, се цели постигане на реално увеличение с 15%, при очакван ръст на МРЗ за 2025 г. от 15,4%.

Мотиви: Осигурява се устойчивост на разходните политики, заложени в ЗДБРБ за 2024 г. и се обезпечава ръста на минималната работна заплата от 15,4%, както и ресурс за финансиране на нови задължения на общините („енергийни“ офиси по ЗЕЕ, за участие и организационно обезпечаване на дейностите и мерките, свързани с превенцията и защитата от домашно насилие по ЗЗДН и др.)

• Предложения за нормативни промени

За Бюджет 2025 разчитаме в Решението на Министерския съвет за приемане на стандартите за делегираните от държавата дейности с натурални и стойностни показатели за 2025 г. конкретно да бъдат разписани:

• Начинът за определяне и размерът на средствата за „служители в общинска администрация“, които в ЗДБРБ за съответната година се разчитат в колона 2b на таблицата, с която се определят стойностните показатели на общините за делегираните от държавата дейности;
• Начинът за определяне и размерът на средствата за „кметове и кметски наместници“, които в ЗДБРБ за съответната година се разчитат в колона 2а на таблицата, с която се определят стойностните показатели на общините за делегираните от държавата дейности.

Средствата по общини за възнаграждения на кметовете на общини, на райони и кметства и на кметските наместници (за 2025 г.) да се определят въз основа на натуралните показатели, като разчетените средства за съответната година (текуща 2024) по държавния бюджет се увеличат с отчетеното от НСИ сумарно увеличение на средномесечните заплати на наетите лица по трудово и служебно правоотношение в обществения сектор - средномесечната работна заплата за последния месец от съответното предходно тримесечие за период от една година, който включва последните две тримесечия на предходната година и първите две тримесечия на текущата година (3то и 4то тримесечие на 2023 г. и 1во и 2ро тримесечие на 2024 г.). В сумата по предходното изречение се включват и средства за добавка за прослужено време, разчетена въз основа на осреднения процент на добавката за всички общини.

Мотиви: С предложението се цели осигуряване на прогнозируемост и прозрачност за всеки един от съставните елементи, участващи при формирането на сумата на общата субсидия за делегираните от държавата дейности за дейност „Общинска администрация“. По отношение на ресурса за кметове и кметски наместници е необходимо както включването на съответните натурални показатели, така и обосноваването на данните от НСИ за средната работна заплата за обществения сектор (базов период и прогнозна база, използвана при изготвянето на разчетите), които са основа за определяне заплатата на министър, а оттам и на кметовете на общини, населени места и кметски наместници. Също така следва ясно и конкретно да бъде определено за тези длъжности дали и какъв процент на добавката за прослужено време е разчетен в размера на съответната част от стандартите.

В по-дългосрочен план, НСОРБ предлага изцяло нов подход към определянето на размера на средствата по стандарта за общинската администрация и тяхното разпределение, чрез свързани промени в ЗМСМА и РМС за стандартите за делегираните от държавата дейности.

Предлаганият от нас модел включва:

• Обвързване на размера на средствата за общинска администрация с размера на брутния вътрешен продукт (БВП) чрез промяна в ЗМСМА и по този начин – постигане на автоматизъм и предвидимост за срока на четиригодишната средносрочна бюджетна прогноза;
• Актуализиране на Методиката за изчисляване на средствата за заплати по групи общини за минимално кадрово осигуряване и организационно развитие на служителите на делегираната от държавата дейност „Общинска администрация” към функция „Общи държавни служби” (Приложение към РМС за стандартите) вкл. чрез въвеждане на нови компоненти при разпределението на средствата, които отразяват обема на обслужваните държавни функции в съответната община.

С промяна в чл. 15 ЗМСМА предлагаме осигуряване на размер на стандарта за общинска администрация не по-нисък като сума и като процент от брутния вътрешен продукт спрямо заложеното в държавния бюджет за предходната година. Така ще се осигурят възнаграждения, които няма да са обвързани само с ръста на минималната работна заплата и ще са конкурентни, спрямо регионалните и национални тенденции.

С годишното индексиране ще се даде възможност за гарантирано нарастване на размера на възнагражденията в сектор „Държавно управление“, така че да не изостават спрямо частния сектор, за да станат администрациите конкурентноспособни на пазара на труда. Подобен механизъм гарантира автоматично нарастване или намаляване на възнагражденията съобразно икономическата обстановка в страната.

С предложението ни за актуализиране на методиката за разработването на стандарт за численост на персонала в делегираната от държавата дейност “Общинска администрация” искаме да има ясни общовалидни правила за всички общини при определяне числеността на администрацията им, като същевременно се отчитат основните показатели, определящи различията при тях – броя на населението по постоянен адрес. Предлагаме въвеждане на 4 нови добавки при разпределението на средствата:

• добавка за обслужваните държавни функции на местно ниво съобразно спецификата на общините, която се определя на база на относителния дял на средствата за заплати според броя на населението спрямо общата субсидия за делегираните от държавата дейности за съответната община. По този начин за обслужваните държавни функции на местно ниво ще се осигури възможност за по-добро детайлизиране и по-оптимизирано разпределение на средствата между администрациите с оглед разкритите и управлявани секторни делегирани от държавата дейности във всяка община.
• добавка за прилагането на чл. 35, ал. 8 от Закона за държавния служител за професионално и служебно развитие на служителите от администрацията.
• добавка, свързана с връчването на съобщения, призовки и книжа по реда на ГПК и НПК от общините. По този начин ще бъдат възстановени направените от общините разходи във връзка с изпълнението на тази несвойствена дейност, възложена по силата на процесуални закони.
• добавка за общините, попадащи в „територии със специфични характеристики” по географски признак: дунавски, черноморски, планински и гранични – за изпълнение на една от целите в Националната концепция за пространствено развитие, свързана с подобряване на състоянието на специфични територии с неблагоприятни социално-икономически характеристики – чрез пакети от мерки със социална насоченост, коопериране и сътрудничество в обхвата на агломерационните ареали, развитие на трансгранични функционални зони. С добавката ще се създадат условия за запазването и привличането на „дефицитни“ специалисти в тези общини, гарантиращи изпълнението на специфични функции.

Пълният пакет от свързани нормативни промени предлагаме на Вашето внимание в Приложение 3.

При подкрепа и разбиране от Ваша страна, НСОРБ може да постави пред Съвета за административна реформа изложените по-горе предложения. Въпросът за необходимостта от актуализиране на Методиката за определяне числеността на персонала в делегираната от държавата дейност “Общинска администрация” е очевиден, вземайки предвид, че тя е приета с РМС № 544/2004 г., и актуализирана с РМС № 330/2005 г. Видно е, че обществените отношения за изминалите 20 години след последната й актуализация са съществено променени и необходимостта от осъвременяването й е безспорна.

Като благодаря за доброто ни сътрудничество и разчитам на Вашата лична подкрепа, оставам

С уважение,

[1] Преглед на публичните приходи и разходи на РБ, юни 2021 - https://www.minfin.bg/bg/documents?p=449