Изпълнявани проекти

На 29 ноември 2023 г. в онлайн формат се проведе Третата среща на Консултативния съвет на проект „Развитие на фискалната децентрализация и подобряване на местното финансово управление в България“.

Заместник-министърът на регионалното развитие и благоустройството Николай Найденов очерта основния контекст, в рамките на който трябва да бъдат разглеждани и дейностите по изпълнявания съвместно със Съвета на Европа проект, а именно стратегическата задача за  целия ЕС – прилаганите политики да запазят живи и развиващи се малките региони и общини и да запазят качеството на услугите, предоставяни на техните жители. Важно условие за постигане на тази цел е системното повишаване на капацитета на органите, предоставящи публични услуги, подчерта заместник-министър Найденов.

Експертизата на СЕ, предоставяна на българските общини чрез инструмента Техническа помощ има ясно формулирана основна цел и тя е извършването на цялостен анализ на съществуващия потенциал – човешки, финансов, административен и формулиране на ясни препоръки за подобряване на ефективността и ефикасността в работата на публичните органи, изтъкна Мария Касадо – представител на Съвета на Европа. Разработването на ясна стратегия за изграждане и развитие на капацитет на местните администрации, така, че общините да развиват своите ресурси да разширяват собствения си финансов капацитет и да усъвършенстват взаимоотношенията си с държавата по отношение на прилагането на бюджетните механизми – това е фокусът на проекта, който СЕ оценява като важен за успешното развитие на страната ни, подчерта Мария Касадо.

Фокус на внимание на Третата среща на Консултативния съвет по проекта са резултатите от сравнителния анализ на работата на пилотните общини и данните от анализа на нуждите от обучения, изготвени в рамките на изпълнявания проект.

Работата по проекта отбелязва сериозен напредък, подчерта Natalia Militello – координатор на проекта. Изготвени са техническите доклади, които дават реалистичен експертен поглед върху състоянието на наблюдаваните системи и процеси и очертават изходната точка на проекта. На дискусия с участието на правителствени представители са били обсъдени европейските практики в сферата на управлението на публичните ресурси от местните и регионални власти и спецификата на българската ситуация. Чуждестранните експерти са имали възможност да се запознаят на място с обстоятелствата и фактите, свързани с работата на местните органи на властта и  да се запознаят обстойно с нормативна уредба и практиките на местното самоуправление. Техните наблюдения и оценки намират място в специално подготвен Технически доклад по проекта.

Сравнителен анализ на управлението на местните финанси бе изготвен основно от екипа на НСОРБ със съдействието на консултанта Габор Петери. Фондация за реформа в местното самоуправление, съвместно с друг представител на международния екип на проекта - Cezary Trutkowski, изготви Анализ на нуждите от обучение за администрациите на общините в България.

В рамките на проекта бяха проведени и консултации с граждани и със заинтересовани страни, организирани бяха и обсъждания с експерти от различни държави.

Координационният екип на проекта открои работните срещи с министерствата на финансите и на регионалното развитие и благоустройството. Експертите на СЕ изтъкнаха ролята на правителствените експерти за постигане на основния замисъл на проекта – местните управленски традиции да бъдат съпоставени с опита на други европейски страни и да бъде разработена комплексна програма за развитие на капацитета на органите на местното самоуправление, така, че те по-ефективно да партнират със структурите на държавните институции.

Съгласно последните промени се очаква дейностите по проекта да бъдат изпълнени до края на месец юни 2024 г.

Изпълнителният директор на НСОРБ Силвия Георгиева даде висока оценка на изготвените политически препоръки във връзка с развитието на фискалната автономия на българските общини. В рамките на ангажиментите на НСОРБ като част от проекта, предстои през април да бъде проведена заключителна конференция, на която амбицията на Сдружението е да бъдат поканени представители на държавните институции на най-високо ниво, които да се запознаят с наблюденията, констатациите и препоръките на  международните експерти и да чуят техните мотиви. „Иначе проектът би завършил с добри доклади, но без ефективни резултати“, подчерта Силвия Георгиева. Тя подчерта, че от 2004 г. насам са изпълнявани не малко проекти, свързани с развитие на децентрализацията, но всички те са останали само добри намерения.

България няма стратегия за децентрализация, а съществуващият документ с това название не се изпълнява, заяви Георгиева. Тя изтъкна, че за българските общини резултатите по проекта са „много по-важни за нас, отколкото стратегии, които никой в България нито чете, нито изпълнява. Време е да кажем на висок глас, че повече така не може“, заяви изпълнителният директор на НСОРБ. Тя благодари на всички заинтересовани страни, които участват в проекта и на екипа на секретариата.

Представителят на МРРБ в екипа на проекта Валери Найденов подчерта: „Добро демократично управление не е само обект на проекта за децентрализация, а трябва да бъде обща политика на различните нива на управление и да води уверено към постигане на цялостна реформа в държавата, която да даде тласък на местното и регионалното развитие“.

Даниела Ушатова – ръководител на екип „Местни политики и финанси“ в НСОРБ представи резултатите от проведения сравнителен анализ и разработения инструмент за оценка на работата на общинските администрации. В пилотната фаза на проекта бяха включени общините: Борово, Белене, Долна Митрополия, Кнежа, Кърджали, Сара Загора, Болярово, Антоново, Сърница, Свищов, Габрово и Враца. Важните насоки, които екипът, разработил анализа очертава са свързани с бъдещите усилия за развитие на капацитета на общинските съветници и системната работа за намаляване на контрола от страна на централната власт над работата на общините.

Габор Петери – международният консултант, който работи по тази част от проекта съвместно с българските си колеги от НСОРБ, сподели, че в хода на сравнителния анализ е разработена детайлна методология за самооценка на работата на администрациите, която включва 85 индикатора. Анализът включва и 53 препоръки към оптимизиране на работата на общините.

Според него е важно не само приложеният подход да бъде популяризиран в рамките на различни форуми, организирани от НСОРБ, но и сдружението да създаде условия разработеният инструмент за оценка на капацитета на общините да бъде предоставен за ползване от общините, които да развият своите системи за контрол и мониторинг. Той предполага съпоставка между общините както по сходни параметри, така и в рамките на даден регион. Подобна съпоставка би подсказала на ръководствата на общините какви мерки биха могли да предприемат, за да подобрят работата на своите администрации, особено в областта на финансовото управление.

Данните от изготвения бенчмаркинг анализ могат да послужат и за изходна база за промени в действащата нормативна уредба както на местно, така и на национално ниво, подчерта Габор Петери. Документът дава ценни изводи както за работата на НСОРБ, така и за различните политически нива. Анализът представлява и изходна база при подготовката на цялостна дългосрочна визия за развитие на капацитета на местната власт.

Координационният съвет на проекта взе под внимание направените препоръки и счита за уместно подробни данни за методиката, по която е извършен сравнителния анализ и резултатите от него да бъдат публично достъпни.

Фондацията за реформи в местното самоуправление, като част от проекта, съсредоточи вниманието си върху оценка а потребностите от обучение в общините. Резултатите представи Александър Михайлов. Според него проектът може да бъде разглеждан като начало на дълъг процес за реформа в публичната администрация на местно ниво.

В анкетното проучване са се включили 158 общини, които в рамките на 77-те въпроса от анкетата са представили подробна информация за нагласите за развитие на собствения си капацитет, както и оценка за конкретните потребности.

Основният извод, който извежда проучването е че, значителна степен от служителите в общините не се ориентират дали проблемите, с които се срещат зависят от тяхната квалификация. Различни са мотивите за включване в обучения за повишаване на професионалните качества и умения, като преобладаващата част от решенията се вземат не на база анализ на конкретни параметри от работната среда и степента на постигане на целите на администрацията, а в резултат на лични препоръки или разговори. Много малък остава делът на обученията от международни организации, които служителите в общините предпочитат за своето развитие. В страни от процеса по повишаване на капацитета на местните власти остават университетите. Техният дял в образованието и провеждането на обучения за общински служители е едва 2%. Все още ключов фактор за участие в обучение остава неговият безплатен характер.

Приоритетните области, които откроява изследването, в които се наблюдава нужда от допълнително развитие на познанията и уменията са свързани с внедряването на електронните системи в административните процеси, одита и финансовия контрол, организацията на работата в администрацията, планиране и управление на инвестиционни процеси, изграждане на трайни връзки с местните общности и комуникация с гражданите и др.

В същото време най-голям процент общински служители са преминали през обучения, насочени към социалните политики, финансово управление, опазване на околната среда, обществени поръчки, дейност на ГРАО и др.

Данните от проучването сочат за разминаване между потребностите и реално организираните обучения за общинските служители. Като възможност това разминаване да бъде преодоляно, експертите препоръчват обученията да бъдат планирани на база реална оценка на необходимостта от развитие на капацитета и да бъдат систематизирани така, че да развиват вече формирани умения. Само 1/3 от общините изготвят планове за обучение на своите служители, сочат данните от изследването. Включването в повечето обучения се извършва ад хок, като основно въздействие оказва предлагането. Най-предпочитани са безплатните обучения, организирани от НСОРБ, на второ място са дистанционните обучения, според участвалите в анкетното проучване. Експертите констатират, че е изключително нисък делът на учебни посещения и обмяна на опит.

Голяма част от служителите имат натрупан административен опит, което им позволява бързо и точно да изпълняват своите служебни задачи. От друга страна ниският стандарт за издръжка на общинска администрация, а ат там и ниски нива на работни заплати, не мотивира в достатъчна степен служителите в общинска администрация. Това е и основната причина специалисти, изграждани с години, да напускат в търсене на работа с по-високо възнаграждение.

Препоръките на експертите включват:

• Изготвяне на Национална стратегия за обучение, която на основата на ясна и споделена визия определи приоритетните области и целите в средносрочен и дългосрочен план.
• На основата на тази стратегия да се приемат годишни планове за повишаване капацитета на служителите.
• Тези планове следва да се изработват чрез подхода „отдолу-нагоре“ - необходимо е да се разработи методика за съставяне на общински планове за обучение.  
• Необходимо е да се прецизират двата основни типа обучение: свързаните с упражняването на държавната служба като такава и специализираните, в зависимост от конкретните специалности и експертиза.
• Прецизирането следва да се изрази в определянето на задължителните курсове за обучение за всеки вид, както и свързването на тези обучения с кариерното развитие и връзката с нивото на заплащане. Това в голяма степен ще реши въпросите с мотивацията и ще направи държавната служба на местно ниво привлекателна.
• Да се изгради система за сертифицирането на обученията, както и на преподавателите, които осъществяват тези обучения.
• Органите на местната власт се нуждаят от методическа подкрепа, като споделяне на примери за добри практики или наръчници за съвместно изпълнение на отделните компетенции.

Ефективността на обученията за служители значително би се повишила, ако бъде реално обвързана с кариерното развитие и нивата на заплащане, което в момента не е факт.

Друг аспект, в който е необходимо да бъдат насочени усилията е обучение на избираемите общински служители. Важни фактори са и подобряването на връзката с университетите, както и осигуряването на повече платформи за онлайн обучение и споделяне на добри практики, насочени към служителите в общините.

Конкуренцията на пазара на обучителни услуги за служители е важен фактор за подобряването на професионалния  капацитет на администрацията, подчерта международният експерт Cezary Trutkowski. В България няма толкова много доставчици на обучителни услуги и е нужно пазарът да бъде стимулиран. НСОРБ все още е основният играч, що се отнася до обучения за общински служители, подчерта Трутковски, но препоръчва  да се помисли и за обучения от други доставчици с различни подходи и тематика. Според него е нормална практика обучението на служителите да не е приоритет на кметовете, защото за тях средствата, разходвани в това направление са от първостепенно значение. Подобна е практиката и в други държави, особено от източна Европа. Затова той препоръчва систематичен подход за повишаване на компетентността в местното самоуправление, който да гарантира безпристрастни критерии за определяне на нуждите от обучение и нормативни промени, които да регламентират задълженията на работодателите в тази насока.

Координационният съвет на проекта приканва резултатите на проекта да бъдат използвани по-целенасочено за подготовката на бъдещи обучения и изготвяне на Стратегия за повишаване на квалификацията на общинските служители.

В рамките на проекта „Развитие на фискалната децентрализация и подобряване на финансовото управление на местно ниво в България“ е изготвен и Документ с политически препоръки. В рамките на работната среща те бяха представени от Виери Чериани. Докладът включва и набор от предложения за комплексни реформи с акцент върху фискалните отношения между различните равнища на управление. В документа се разглеждат подробно критично важните въпроси за автономията за събиране на собствени приходи и разпределението на фискалните трансфери между държавата и общините. Общата цел на препоръките е да се повиши местната отчетност, да се активизира събираемостта от страна на местните администрации, да се създадат стимули за ефективно използване на субсидиите и трансферите, да се повиши справедливостта и честността в местните финанси.

Разработихме 2 вида препоръки, уточни Виери Чериани, за цялостен подход, при който системата за субсидиране на общините да съответства на добрите международни практики и препоръките на СЕ и над поетапен преход. Ние разбираме, че провеждането на такава дълбока реформа изведнъж ще бъде трудно и е непрепоръчително, подчерта международният експерт. Предлагаме постепенен подход, при който да се премине през логично обвързани етапи така че системата на финансиране на българските общини постепенно да се приравни с международните практики. Според експерта сега действащата система за изравнителни субсидии насърчава неработещите администрации и не стимулира активните.

В този поетапен подход се предлага за момента да запази сегашното разграничение между делегираните дейности и собствените функции на общините, но трябва да се работи над механизъм за изчисляване на стандартите за делегираните дейности със статистически и иконометрични методи.

Според Виери е нужно и разработването на ефикасна система за мониторинг на резултатите от разходваните публични средства в системите, които формират делегираните от държавата дейности.

Форумът се проведе изпълнение на договор № PO_752616_GA.DGII.1315.2022 по проект „Развитие на фискалната децентрализация и подобряване на финансовото управление на местно ниво в България“, съфинансиран от Европейския съюз чрез инструмента за техническа подкрепа и Съвета на Европа, в сътрудничество с Европейската комисия.