Актуално

Под надслов „Преглед 03“, Европейската сметна палата (ЕСП) публикува „Преглед на рамката за предоставяне на увереност и основните фактори, допринасящи за грешки в разходите по Политиката на сближаване за периода 2014-2020 г.“. Докладът се основава на предишна одитна дейност на ЕСП и на информация, публикувана от Комисията. В него се представят одитните резултати на ЕСП, анализират се проблемите, свързани с управлението и контрола, установените причини за грешките и предишни оценки на ЕСП на мерките за предотвратяване и коригиране на грешки с цел намаляването им. Одитът обхваща периода 2017 – 2022 г.

ЕСП посочва, че Политиката на сближаване съставлява над 1/3 от бюджета на ЕС за периода 2014 – 2020 г. Бюджетът й възлиза на 409.4 млрд. евро (359 млрд. евро първоначални и 50.4 млрд. евро по React EU). През 2021 г. на нея се пада най-големият дял от бюджета на ЕС – 41.7%. През годините най-големият процент грешки е констатиран в изпълнение на проекти, финансирани по Политиката на сближаване. Там преобладават плащанията за възстановяване на извършени разходи, които ЕСП счита за високорискови и които представляват 66% от проверените случаи през 2022 г. Бенефициентите могат да си възстановят средствата, като подадат искания за направените от тях допустими разходи, заедно със съответните доказателства.

Разходите на ЕС се планират за период от седем години чрез многогодишни финансови рамки (МФР), всяка от които се урежда от специални правила. Съгласно Политиката на сближаване, ресурсите се разпределят по държави членки в началото на седемгодишния период. Бюджетът се разделя на годишни разходи, както е посочено във финансовите планове за отделните оперативни програми. Държавите членки разполагат с три години, за да използват тези годишни вноски, считано от годината, в която са заложени в бюджета. След този срок неизползваните средства автоматично се губят. Това означава, че срокът на допустимост за разходването на средства по Политиката на сближаване за периода 2014 –2020 г. е от 1 януари 2014 г. до 31 декември 2023 г. Крайният срок, в който държавите членки трябва да представят окончателната си декларация за разходите, е още по-късно (до средата на 2024 г.). С приетия през февруари 2024 г. Регламент за създаване на платформата за стратегически технологии за Европа (STEP) този краен срок беше удължен с още една година – до средата на 2025 г. Следователно разходите по Политиката на сближаване, всъщност се извършват в цикли от около 10 години, като периодите на отделните МФР се припокриват.

С РОР (Регламента за общите разпоредби) за периода 2014 – 2020 г. се въвежда концепцията за бюджетна година и система за приключване на декларираните разходи за всяка програма на годишна база. От държавите членки се изисква да подават за всяка програма (или група от програми) годишен пакет документи, който да обхваща сертифицираните пред Комисията разходи за съответната бюджетна година. Една бюджетна година n обхваща разходите, декларирани от 1 юли на годината n-2 до 30 юни на годината n-1. В годишните доклади за контрола се оповестява процентът остатъчни грешки, който е основен индикатор за законосъобразност и редовност на всяка програма/група програми. За да го определи, Одитният орган трябва да вземе предвид всички нередности, които е установил в представителна извадка от операции и да я екстраполира върху проверяваните случаи. Процентът отразява и финансовите корекции, приложени и вписани в отчетите от Управляващите и Сертифициращите органи.

В РОР за периода 2014-2020 г. се въвежда задържане на 10% на всички междинни плащания и възможността за прилагане на нетни финансови корекции. Първото има за цел да осигури буфер срещу всякакви неправомерни разходи, които не са установени от системата за контрол на държавата членка. Второто дава възможност на Комисията да изтегля средства от дадена държава членка, която не е отстранила недостатъците, установени в нейните системи за управление и контрол.

Като цяло, анализът на ЕСП показва, че рамката за предоставяне на увереност в областта на Политиката на сближаване е спомогнала за понижаване на общото ниво на грешки след 2007 г., но не е довела до ефективното им свеждане под прага на същественост от 2%, определен в правилата. Цялостното заключение е, че разходите по Политиката на сближаване са засегнати от съществено ниво от грешки. Това означава, че има още какво да се желае от страна на всички ключови участници.

Управляващите органи на държавите членки играят ключова роля за гарантиране на редовността на разходването на средства по Политиката на сближаване. Техният контрол обаче все още не води до достатъчно ефективното намаляване на високия риск от грешки. Около половината от допълнителните грешки, докладвани от ЕСП за периода 2014-2020 г., могат да бъдат приписани на действия или пропуски на Управляващите органи. Докладваните грешки са в допълнение към откритите и коригирани от одитните органи при предишни проверки.

Одитните органи на държавите членки представляват втората линия на защита в съответствие с принципа за единен одит. ЕСП отбеляза подобрения им капацитет за откриване на нередности в областта на възлагането на обществените поръчки, но това не се отнася за откриване на други видове грешки.

Най-често срещаните нередности са свързани с недопустими разходи и недопустими проекти, следвани от неспазване на правилата за държавна помощ и за възлагане на обществени поръчки. Най-значимият вид грешки, открити от всички одитори от 2018 г. до 2022 г., като брой и финансовото отражение, са недопустимите разходи. Те обхващат широк спектър от случаи на неспазване на разпоредбите на РОР или на специфичните за отделните фондове регламенти и/или националните правила за допустимост. В категорията на недопустимите разходи влизат такива, които не са свързани с проектите или не са извършени/платени от бенефициентите. Други нередности са недопустими участници, свръхдеклариране на разходите за персонал и включване на възстановим ДДС в декларациите за разходи, както и недопустими разходи, свързани с финансови инструменти и нередности при използването на опростени варианти на разходите (ОВР).

През периода 2007 – 2013 г. най-често грешките се дължат на неспазването на правилата на ЕС и на националните правила за обществените поръчки. Към онзи момент тази категория представлява почти половината от изчисления от ЕСП процент грешки. По данни на одитните органи, в периода от 2018 г. до 2022 г около 18% от разкритите грешки са свързани с нарушения на правилата за обществените поръчки, като финансовото отражение на тези грешки е около 41%. Одитните доклади показват най-голям дял нарушения в областта на обществените поръчки през този период в Италия и Унгария. През разглеждания период (2017 – 2022 г.) делът на грешките, дължащо се нарушения на правилата за обществените поръчки, е 9% спрямо 45% през периода 2007 – 2013 г. Може да се заключи, че изпълнението на Политиката на сближаване все още е съпътствано от грешки при възлагането на обществените поръчки. Одитите на ЕСП обаче отбелязват подобрение в капацитета на одитните органи да откриват този вид нередност в сравнение с периода 2007 – 2013 г.

Недопустимите проекти обикновено са малко на брой, но имат значително финансово отражение, тъй като водят до недопустимост на пълния размер на сертифицираните разходи. Подобна е ситуацията и при нарушенията на правилата за държавна помощ, тъй като тяхното неспазване обикновено лишава бенефициентите от възможността да получат каквото и да било финансиране. В тези категории попадат едва 3% от грешките, за които докладват одитните органи, и 8% от докладваните от Комисията. Допълнителните грешки, свързани с нарушения на правилата за държавна помощ, са отбелязали най-висок ръст през 2018 г. поради сериозна системна слабост, установена от ЕСП и Комисията в Португалия, чиито национални правила не са били в съответствие с правилата на ЕС за държавната помощ.

Резултатите от одита на ЕСП показват ниво на грешки над прага на същественост в повечето държави членки, които получават най-много средства за сближаване. За 91% от грешките за периода 2014 – 2020 г. са отговорни 9 държави членки, на които се падат 76% от разходваните средства по Политиката на сближаване (Полша, Италия, Испания, Португалия, Унгария, Чехия, Румъния, Гърция и Германия). Анализът показва, че както ЕСП, така и Комисията често са оценявали повторно пакетите документи за предоставяне на увереност на някои държави членки, тъй като те са съдържали процент грешки над прага на същественост. В такива случаи е особено необходимо да се подобрят способностите на одитните органи за откриване на грешки.

Чрез комбиниране на годишните резултати за периода 2017-2022 г., ЕСП изчислява, че нивото на грешки възлиза на около 4,8%, което е с 1,2 процентни пункта по-малко, от сходен етап от изпълнението на МФР за 2007-2013 г., многогодишното ниво на грешки е било 6%.

Система за контрол на разходите по Политиката на сближаване

Одитните констатации на ЕСП във връзка с Декларацията за достоверност показват, че при плащанията за възстановяване на вече извършени разходи рискът от грешки е по-висок, отколкото при плащанията, основани на права за получаване на плащане (като е в по-голямата част от Общата селскостопанска политика). Като цяло всяка четвърта операция в извадката на ЕСП в периода 2017-2022 г. е била засегната от известно нарушение на правните изисквания, въпреки че почти всички от тях вече са били проверени от одитните органи. Около 60% са класифицирани от ЕСП като количествено измерими грешки. В около една четвърт от операциите, при които ЕСП е установила тези „допълнителни грешки“, т.е. в допълнение към откритите и коригирани от одитните органи, те са имали значително отражение (т.е. засегнали са над 80% от разходите, декларирани за операцията).

ЕСП установява три основни причини за грешките: недостатъчна компетентност на администрацията на държавите членки; небрежност или (предполагаема) умисъл; проблеми, свързани с нормативната рамка на ниво бенефициент. Половината от установените от ЕСП допълнителни грешки попадат в категорията „недостатъчна компетентност на администрация“ и се изразяват в неподходящи практики за вземане на решения и за проверки на Управляващите органи, както и в слабости в работата на Одитните органи.

Около 37% от допълнителните грешки, за които ЕСП е докладвала през периода 2014-2020 г., могат да бъдат отдадени на действия или бездействие на Управляващите органи или органите, на които те делегират задачи. Тази първопричина често може да се изразява във взети неподходящи решения от тези органи при одобряването на операциите. Липсата на грижа или предполагаемото умишлено нарушение на правилата от бенефициентите са причината за над една четвърт от откритите грешки. 

Друга една четвърт от откритите от ЕСП грешки се дължи на разлики в тълкуването на правните изисквания. Бенефициентите и публичните органи трябва да спазват множество правила, например общите и специфичните разпоредби за отделните фондове, делегираните актове и актовете за изпълнение, хоризонталните правила на ЕС (напр. за обществените поръчки или държавната помощ) и националните правила за допустимост. Освен това между различните програмни цикли разпоредбите обикновено се променят. Одитният опит на ЕСП показва, че прилагането на строга нормативна рамка за хиляди бенефициенти и публични органи в 27-те държави членки има и лоша страна: различията в тълкуването са неизбежни, включително между управляващите и одитните органи. Това може да доведе дори до правна несигурност, която да попречи на публичните органи да изпълняват програмите. Анализът на ЕСП показва, че неясните правила или проблемите при тяхното тълкуване са основната причина за около 24% от всички допълнителни грешки. В някои случаи бенефициентите са декларирали неправомерни разходи, тъй като са тълкували правилата неправилно. Тази категория грешки включва и случаи, в които установени в националното законодателство правила не съответстват на всички изисквания на приложимото законодателство на ЕС, както и грешки, дължащи се на неспазване на националните правила, които са „свръхрегулиращи“ в сравнение със законодателството на ЕС.

Организационната рамка в държавите членки оказва въздействие върху способността им да предотвратяват и откриват грешки. Според данните на Комисията, в периода 2014 – 2020 г. държавите членки са създали около 1 400 различни органа за управление и контрол на програмите в областта на сближаването, в т.ч. 116 одитни органа, около 300 сертифициращи и управляващи органа и над 900 междинни звена. Анализът на ЕСП показва, че има съответствие между броя на програмите в дадена държава членка и нивата на грешки, установени от одитните органи. ЕСП отбелязва и обратно пропорционална зависимост с размера на програмите: броят на допуснатите грешки е по-висок при по-малките програми. Това показва, че е възможно държавите членки с децентрализирана администрация и програми, изпълнявани на регионално равнище (напр. Белгия, Германия, Франция, Испания и Италия), да се изправят пред по-големи предизвикателства при ефективното изпълнение на програмите по Политиката на сближаване.

Държавите членки трябва да подадат своите заявления за окончателно плащане по програмите за периода 2014 – 2020 г. до средата на 2025 г. Натискът за усвояване на наличното финансиране от ЕС представлява допълнителен риск за правилното и законосъобразно разходване на средства. Предоставената гъвкавост за справяне с пандемията от COVID-19, включително временната възможност за 100% финансиране от ЕС, спомага за компенсиране на бавното усвояване през предходните години. Въпреки това, временното премахване на изискването за национално или частно съфинансиране на програмите може да доведе до по-слаб контрол на държавите членки и следователно да увеличи риска от неправилно изразходване на средствата.

С оглед на приключването през 2025 г. на програмите от периода 2014 – 2020 г. и припокриването с изпълнението на програмите от периода 2021 – 2027 г. рискът от нередности продължава да бъде висок. В същото време периодът на допустимост на друг временен инструмент – Механизма за възстановяване и устойчивост (МВУ), се припокрива с последните няколко години от разходния период 2014 – 2020 г. за Политиката на сближаване. Тази ситуация оказва допълнителен натиск върху способността на администрациите в някои държави членки да гарантират редовност на разходите и съответствието им с принципите на доброто финансово управление.  

Резултатите от одитите на ЕСП през последните шест години, в съчетание с резултатите от одитните органи и Комисията, подчертават необходимостта от подобряване на изпълнението на рамката за предоставяне на увереност за разходите по Политиката на сближаване за периода 2021 – 2027 г. Този процес, според ЕСП, трябва да се ръководи от Комисията, тъй като именно тя носи отговорност за изпълнението на бюджета на ЕС.

Целият доклад е наличен на сайта на Европейската сметна палата: https://www.eca.europa.eu/bg/multiple-reports